jueves, 10 de enero de 2013

Legitimación para plantear un recurso de inconstitucionalidad



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La legitimación para plantear un recurso de inconstitucionalidad resulta limitada; sólo unos pocos sujetos son titulares de esta facultad. La Constitución los enumera en el artículo 162.1.a), concretando el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional varios elementos para el ejercicio de esta facultad: Presidente del Gobierno, cincuenta diputados, cincuenta senadores, Defensor del Pueblo y órganos legislativos y ejecutivos de las Comunidades Autónomas. El listado constitucional se considera completo y no se puede ampliar, permitiendo a otros sujetos, legal o prácticamente, que planteen el recurso de inconstitucionalidad (SSTC 25/1981 y 42/1985; y más recientemente los AATC 201/2000 y 202/2000, en los que se negaba la legitimación a las Asambleas de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). Por lo demás, cada legitimación presenta sus características y responde a su propia lógica.

Recurso de inconstitucionalidad y Derecho Constitucional

a) El Presidente del Gobierno presenta el recurso, oído el Consejo de Ministros, habitualmente contra disposiciones de las Comunidades Autónomas en defensa del orden competencial derivado de la CE y de los Estatutos de Autonomía, aun cuando en ocasiones lo haga también para garantizar la regularidad del ordenamiento jurídico autonómico (STC 15/2000).

La principal particularidad de este supuesto de legitimación no proviene de la atribución individualizada de la competencia, sino de su combinación con otra facultad dudosamente constitucional que el artículo 30 de la LOTC ha atribuido al Gobierno, es decir, al Consejo de Ministros: "La admisión de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la Ley, de la disposición normativa o del acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo 161.2 de la CE para impugnar, por medio de su presidente, Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas". La Ley, como norma creada por el órgano elegido directamente por los ciudadanos, goza de una serie de privilegios de los que carecían el resto de las fuentes normativas; en el marco del control de la constitucionalidad se manifiesta con el reconocimiento de una presunción de constitucionalidad a la Ley hasta que exista un pronunciamiento contrario del Tribunal Constitucional (ATC 90/2010, de 14 de julio). En la primera parte del artículo 30 de la LOTC se da virtualidad a ese privilegio, impidiendo la suspensión de la disposición impugnada, que a todos los efectos se considera válida, vigente y eficaz; pero, en la segunda parte se establece una quiebra del principio general de la presunción iuris tantum de validez cuando se trata de una disposición con rango de ley autonómica. El artículo concede un privilegio al Gobierno central, al que considera una especie de vigilante permanente del orden competencial, del que carecen los órganos con legitimación de las Comunidades Autónomas y que, desde el punto de vista de la mecánica procesal, obliga al Consejo de Ministros en el que se tiene conocimiento de que el Presidente ha decidido impugnar una ley, un decreto-ley o un decreto legislativo de una Comunidad Autónoma, a que se tome un acuerdo efectivo sobre pedir que se aplique la suspensión del artículo 161.2 de la CE, conforme a lo previsto en la LOTC; el escrito de planteamiento del recurso debe acompañarse de un certificado del acuerdo del Consejo de Ministros.

b) Los cincuenta diputados y cincuenta senadores se consideran en el ejercicio de la legitimación una fracción de un órgano constitucional; cada uno de ellos no es titular de un derecho individual a la acción de este proceso, ni operan como litis consortes (ATC 874/1985). Los parlamentarios se limitan mediante el concurso de sus voluntades a poner en funcionamiento los trámites del recurso de inconstitucionalidad (ATC 335/92); en consecuencia, el que alguno de ellos se descuelgue una vez iniciado el procedimiento no afecta a su continuidad (ATC 56/1999). El recurso es impulsado, en este supuesto de legitimación, conforme a la lógica de mayorías/minorías, siendo diputados o senadores de la oposición quienes lo usan frente a las leyes de la mayoría y los decretos-leyes del Gobierno; excepcionalmente, los parlamentarios nacionales usan esta facultad en ayuda de la oposición, impugnando disposiciones de los órganos autonómicos (p. ej., Ley 8/1984 del Parlamento de Andalucía de reforma agraria; STC 37/1987; RI planteado por cincuenta y tres senadores).

c) El Defensor del Pueblo puede utilizar la legitimación para impugnar cualquier norma con rango de ley, nacional o autonómica, con independencia de que regulen o no temas que afectan a los derechos ciudadanos (STC 150/1990). Durante algún tiempo se ha entendido que la atribución de esta facultad venía a paliar la ausencia de un amparo contra leyes en nuestro sistema de justicia constitucional, lo que no ha privado de críticas al Defensor del Pueblo, tanto en los casos en los que ha planteado recurso, como en aquellos en los que se ha abstenido de ir al Tribunal Constitucional.

d) Previo acuerdo, los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas pueden plantear recurso de inconstitucionalidad, concurriendo dos condiciones, impuestas por el artículo 32.2 de la LOTC: el objeto del recurso sólo pueden ser las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley del Estado y siempre que afecten a su propio ámbito de autonomía. La aplicación de esos dos requisitos adicionales que no aparecen en el artículo 162.1.a) de la CE conlleva una importante limitación de la capacidad de impugnación de las Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas no pueden plantear recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con rango de ley de otras Comunidades Autónomas, aunque afecten a su ámbito de competencia (ATC 26/2000), y tampoco contra las leyes aprobadas por el propio Parlamento o contra los decretos leyes o decretos legislativos dictados por su Consejo de Gobierno (STC 223/2006).

Pero, además, el que prospere el recurso depende de que se demuestre que el articulado de la norma estatal impugnada afecta a su propio ámbito de competencias. El Tribunal Constitucional ha interpretado de manera generosa el término "afectar", aceptando que las Comunidades Autónomas son entes públicos que pueden actuar en defensa del interés general, en este caso persiguiendo la depuración del ordenamiento de normas inconstitucionales (SSTC 25/1981, 84/1982, 199/1987 y 28/1991). No obstante, ello no ha eximido a los Parlamentos ni a los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de proceder en sus demandas a una casuística y penosa tarea de demostrar su competencia en cada proceso en el que se impugna una ley estatal, ni tampoco ha impedido que las partes defensoras de la constitucionalidad de la norma cuestionen de manera sistemática la capacidad procesal de las instituciones autonómicas (ejemplos recientes, STC 48/2003 y 236/2007).

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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XV "Las competencias del Tribunal Constitucional", escrito por José María Morales Arroyo y Esperanza Gómez Corona. Páginas 370-372.