jueves, 30 de abril de 2015

El derecho de petición



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Forma parte del conjunto de derechos que nuestro ordenamiento considera como fundamentales. El derecho de petición se puede definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. Se ha de entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a la disciplina militar.

Derecho de peticion y Derecho Constitucional

- El derecho de petición, en la Unión Europea


En la Unión Europea, por derecho de petición se entiende el derecho de todo ciudadano de la Unión Europea y de toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro a presentar ante el Parlamento Europeo una petición o reclamación sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión Europea que le afecte directamente (artículo 227 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

- El derecho de petición, desde una concepción amplia o estricta


El derecho de petición podría analizarse desde una concepción amplia: derecho que permite dirigir cualquier tipo de peticiones a los poderes públicos; o una concepción estricta: según la cual, en nuestro Derecho la acción de pedir a los poderes públicos puede encauzarse por muchas vías jurídicas distintas y el derecho de petición es una vía más que se caracteriza por la supletoriedad respecto de otros procedimientos petitorios.

- El Tribunal Constitucional, sobre el derecho de petición


El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre este derecho (Sentencias del Tribunal Constitucional 161/1988, de 20 de septiembre; 194/1989, de 16 de noviembre y 142/1993, de 14 de julio) y se decantó por una interpretación estricta cuando en el fundamento jurídico 1º de la Sentencia 142/1993 dice que "el concepto residual, pero no residuo histórico, cumple una función reconocida constitucionalmente, para individualizar la cual quizá sea más expresiva una delimitación negativa. En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso ante el judicial, como tampoco una denuncia, en la aceptación de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores".

- Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición


+ Concepto restringido del derecho de petición


El Legislador cuando desarrolla el derecho en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición se decanta también por un concepto restringido del derecho cuando en el artículo 3 establece que "No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencia para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley". Es decir, que constitucional y legalmente el derecho de petición se ha configurado con un carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos de participación o de garantías de derechos.

+ Criterio para la inadmisión de peticiones


Tal es así que a la Ley Orgánica de 2001 no le bastó lo señalado en el artículo 3, y en el artículo 8 establece como criterio para la inadmisión de peticiones aquellas "cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial". O las peticiones sobre "cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme".

- El derecho de petición en nuestra Constitución de 1978


Se recoge en nuestra Constitución en el artículo 29 (también en el artículo 77, en cierto modo, que comentaremos posteriormente).

+ Artículo 29 de la Constitución


"1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.

2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica".

La Ley Orgánica que -con carácter general- regula este derecho es la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición. También, de forma específica, tiene incidencia la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas; respecto a lo que recoge el 29.2 -arriba citado- de la Constitución.

- Uno de los derechos constitucionales con mayor tradición histórica


Nace en la Edad Media como instrumento para la reclamación o participación ante los poderes públicos, y se consolida en los albores del estado liberal con su plasmación en declaraciones de derechos como la Petition of Rights de 1625 y la previsión del artículo 5 del Bill of Rights de 1689. Su relevancia se refuerza en esta época por cuanto ya no sólo se reconoce como derecho individual de los súbditos sino que también es el Parlamento el que lo ejerce ante el Rey y con ello la petición tiene un valor no sólo jurisdiccional sino también legislativo.

Por lo tanto, en el pasado, el derecho de petición se configuró como un instrumento a través del cual los ciudadanos -los súbditos, más bien- podían presentar solicitudes, quejas o reclamaciones ante los poderes públicos (principalmente a la Corona).

+ Precedentes del derecho de petición en nuestro constitucionalismo histórico


En consonancia con su tradición histórica tenemos precedentes de este derecho en nuestro constitucionalismo histórico: art. 3 de la Constitución de 1837 y de 1845, artículo 17 de la Constitución de 1869, artículo 13 de la Constitución 1876 y artículo 35 de la Constitución de 1931, precepto este último, que es el antecedente directo del artículo 29 de la Constitución. También es digna de señalar la regulación de este derecho en la legislación franquista por cuanto que la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición se mantuvo en todo aquello que no era contrario a la Constitución hasta finales del 2001.

- El derecho de petición en el Derecho Europeo y en Constituciones de otros Estados


Esa tradición que le une al constitucionalismo y que le separa de las grandes declaraciones internacionales hace que sea más frecuente encontrarlo en los Textos fundamentales de los Estados y mucho menos en las declaraciones internacionales, bien es cierto, que una significativa excepción la encontramos en el Derecho europeo.

Se reconoce el derecho de petición, entre otras: en el artículo 17 de la Ley Fundamental de Bonn; en el artículo 50 de la Constitución italiana; en el artículo 52 de la Constitución portuguesa y en los artículos 28 y 57 de la Constitución belga. No menos importante, según Elviro Aranda Álvarez -Profesor Titular en la Universidad Carlos III- es la regulación en la normativa de la Unión Europea, que ha hecho del derecho de petición un instrumento de gran interés para acercarse a las Instituciones Comunitarias: artículos 17 a 22 y 194 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, Declaración relativa al párrafo tercero del artículo 21del TCE en el Tratado de Niza, el artículo 44 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 8.2 del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.

- El derecho de petición, un instrumento –hoy día– para llevar a cabo sugerencias o peticiones de tipo graciable o discrecional


Hoy en día este derecho ha perdido la importancia que antaño tuvo. Para la defensa de sus derechos e intereses legítimos, el ciudadano ya no depende de la aquiescencia del Rey o del gobernante. Al efecto, la Constitución reconoce unos derechos y establece los mecanismos idóneos para hacerlos valer y tutelarlos -principalmente, el derecho de acceso a los tribunales, reconocido en el artículo 24-.

En consecuencia, el derecho reconocido en el artículo 29 de la Constitución se configura como un instrumento para realizar sugerencias o peticiones de tipo graciable o discrecional, no para presentar pretensiones fundadas en Derecho ante la autoridad administrativa o judicial, para lo cual ya están los procedimientos específicos preestablecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

- Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988


Véase cómo la STC 161/1988 recuerda que no podemos confundir el derecho de petición con el derecho que tiene el ciudadano a reclamar o proteger sus derechos e intereses legítimos a través de procedimientos específicos ya establecidos (presentando sus quejas o recursos ante la autoridad administrativa o ante la jurisdicción ordinaria).

En el caso concreto que resuelve esta Sentencia, se recurre la decisión de la Mesa de un Parlamento autonómico que rechaza una petición (artículo 29 CE) presentada por unos diputados invocando el Reglamento de la Cámara. El Tribunal Constitucional concluye que los parlamentarios debieron utilizar los procedimientos oportunos contemplados en el mismo Reglamento.

- Sentencia del Tribunal Constitucional 242/1993: relación con la libertad de expresión y derecho de participación política


La STC 242/1993 relaciona este derecho con la libertad de expresión y con el derecho de participación política; insiste en que el derecho de petición no es el instrumento adecuado para presentar una pretensión fundada en Derecho, si bien pudiera poner en marcha la actuación del Defensor del Pueblo o pudiera dar pie a la presentación de un recurso de inconstitucionalidad si así lo estimaran oportuno los sujetos legitimados para plantearlo (que no son la generalidad de ciudadanos, por otro lado).

También señala esta Sentencia que el contenido de este derecho no se agota en la presentación de la solicitud, sino que abarca el derecho a que la misma sea admitida, se le dé la tramitación que corresponda y a que el interesado sea informado de la resolución que al respecto se adopte -que no tiene que ser necesariamente favorable a lo solicitado, como es obvio-.

- Posibilidad de presentar peticiones en las Cámaras: artículo 77 de la Constitución


La posibilidad de presentar peticiones ante las Cámaras se contempla en el artículo 77 de la Constitución.

+ Artículo 77 de la Constitución


"1. Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.

2. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan".

+ Desarrollo del precepto: Reglamento del Congreso de los Diputados, del Senado, y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas


Este precepto se desarrolla con las previsiones de los artículos 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados, el 192 y siguientes del Reglamento del Senado y lo establecido sobre la materia que recogen los reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. A toda esta normativa remite la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2001.

Los Reglamentos de las Cámaras, por tanto, prevén también que puedan dirigirse peticiones a los órganos legisladores, estableciéndose las correspondientes comisiones en el Congreso y el Senado: en esta última Cámara, la Comisión de peticiones puede elevar mociones al pleno de la Cámara, en virtud de las peticiones presentadas.

- STC 161/1988


Fundamento jurídico 5: “El art. 29.1 de la Constitución, al establecer que «todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determina la ley», reconoce un derecho uti cives del que disfrutan por igual todos los españoles, en su condición de tales, que les permite dirigir, con arreglo a la Ley a que se remite la Constitución, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado.

Basta este somero esbozo de su contenido para comprender que el derecho de petición del artículo 29.1 de la Constitución no protege pretensiones que se deduzcan con base en reglas singulares ordenadoras de las funciones y facultades que correspondan a quienes ostenten el status específico de miembros de órganos colegiados.

En el caso presente, los demandantes no han ejercitado un derecho de petición en su condición genérica de ciudadanos españoles, sino que han hecho uso, en su calidad de Diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha, de la facultad de recabar información que les confiere el artículo 12.2 del Reglamento de dichas Cortes y es por ello evidente sin necesidad de mayor profundización, que el acto de la Mesa por el cual se deniega la admisión a trámite de sus solicitudes no guarda relación con el derecho consagrado en el art. 29.1 de la Constitución y, por tanto, que de ningún modo pudo vulnerarlo”.

- STC 242/1993


Fundamento jurídico 1: “(…) La petición en que consiste el derecho en cuestión tiene un mucho de instrumento para la participación ciudadana, aun cuando lo sea por vía de sugerencia, y algo del ejercicio de la libertad de expresión como posibilidad de opinar. Concepto residual, pero no residuo histórico, cumple una función reconocida constitucionalmente, para individualizar la cual quizá sea más expresiva una delimitación negativa. En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso en la judicial, como tampoco una denuncia, en la acepción de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores. La petición, en suma, vista ahora desde su anverso, puede incorporar una sugerencia o una información, una iniciativa, "expresando súplicas o quejas", pero en cualquier caso ha de referirse a decisiones discrecionales o graciables (STC 161/1988), sirviendo a veces para poner en marcha ciertas actuaciones institucionales, como la del Defensor del Pueblo o el recurso de inconstitucionalidad de las Leyes (arts. 54 y 161. 1 a) C.E.), sin cauce propio jurisdiccional o administrativo, por no incorporar una exigencia vinculante para el destinatario(…)”.

Fundamento jurídico 2: “(...)Conviene anticipar, al respecto, que el contenido de este derecho como tal es mínimo y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, formulando la solicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al interesado, garantía o cautela que está en el origen histórico de este derecho y ha llegado a nuestros días. Ahora bien, hoy el contenido comprende algo más, aun cuando no mucho más e incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la Ley reguladora), sin que ello "incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado" (STC 161/1988 y en el mismo sentido ATC 749/1985) […]”.

- Las personas recluidas en centros penitenciarios, facultadas para formular peticiones y quejas relacionadas con su situación: arts. 50 y 76 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, general penitencia


No puedo dejar de reseñar que las personas recluidas en centros penitenciarios también podrán formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente o ante el Juez de Vigilancia, de acuerdo con los artículos 50 y 76 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, general penitenciaria.

- Peticiones dirigidas al Defensor del Pueblo o institución autonómica análoga: legislación específica


Por otro lado, y para terminar, decir que las peticiones que se dirijan al Defensor del Pueblo o las instituciones autonómicas análogas, se regirán por su legislación específica, de conformidad con la remisión contenida en este sentido en la disposición adicional segunda de la LO 4/2001.

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- Fuente:
. Material del profesor de Constitucional López Ulla, de la asignatura “Derecho Constitucional III”, que cursé.
. http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=29&tipo=2
. http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/petitions_es.htm

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Alberto Freire
Alberto Freire es graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.