miércoles, 22 de junio de 2016

Constitución Española de 1978: principios del Estado Autonómico



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En este artículo vamos a analizar los principios que informan el Estado Autonómico en España, extraídos de la doctrina y del análisis del artículo 2 de la Constitución. Previamente, introduciremos el tema para dar compostura a la cuestión para facilitar su entendimiento.

Estado autonomico y Derecho Constitucional

- Estado Autonómico: problemática difícil de solucionar


El problema regional fue uno de los que más costó solventar en el proceso constituyente. La cuestión se agudizó al dar lugar a uno de los títulos más imperfectos de toda la Carta Magna, el Título VIII.

Siguiendo a los constitucionalistas Agudo Zamora, Salazar Benítez y Rascón Ortega (1), desde mediados del siglo XVIII el problema regional se ha resuelto de forma deficiente. Las Cortes de 1978, para poder resolver la controversia, debían ser sensibles a esta realidad, pero en un proceso donde convergían concepciones totalmente diferenciadas era complicado. En las Cortes Constituyentes los grupos políticos que la formaban tenían soluciones dispares que en nada ayudaban a lograr un consenso eficaz a largo plazo: desde la concepción unitaria de Alianza Popular -que defendía una mínima descentralización administrativa-, hasta el pacto entre naciones por el que abogaban los nacionalistas vascos y catalanes -teniendo el Estado central competencias exclusivas y residuales de las Comunidades Autónomas-, pasando por un Estado unitario más abierto que defendía UCD o por el modelo federal -planteamiento histórico del PSOE o el PCE-.

Finalmente, embriagado por las ansias de consenso que impregnaron a los Cortes constituyentes, se optó por una solución de distribución territorial que no fuese rígido ni cerrado, permitiendo que el legislador tuviese facultad para moldearlo. Cabría decir, siguiendo -de nuevo- a Zamora, Benítez y Ortega, que la Carta Magna española es una norma de reorganización del Estado que contempla la apertura de un proceso político en el que se habrá de establecer el modelo territorial del Estado a partir de los elementos que en ella se consagran.

- Artículos 2 (derecho a la autonomía) y 137 de la Constitución de 1978 (autonomía como principio de organización del Estado)


La Constitución de 1978, en su artículo 2, reconoce el derecho a la autonomía para las nacionalidades y regiones. A su vez, el artículo 137 confiere a la autonomía el carácter de principio de organización territorial del Estado.

Al estar consagrado como derecho, los titulares pueden ejercerlo en los términos que establezca la Ley Suprema. Por tanto, y como hemos dicho, el modelo que rubrica la Constitución de 1978 es abierto, en tanto que depende del uso que hagan las regiones del derecho que se les confiere: si desean más o menos autonomía, qué elementos definitorios establecen, la forma de acceder al autogobierno que eligen o cuántas competencias ansían asignarse. Los límites de este derecho son los que el Tribunal Constitucional -STC 25/1981 mediante- se ha hecho eco: los principios que informan el régimen autonómico.


+ Modelo de Estado


Nuestro modelo territorial no puede configurarse ni como Estado unitario, ni como Estado federal, ni como Estado regional. El tener un carácter abierto le hace contener elementos de cada uno de los sistemas: por un lado, la participación del Estado en la formación de la norma básica de la región -el Estatuto de Autonomía, que debe aprobarse como Ley estatal- típico del modelo regional; el reconocimiento de la existencia de una sola nación, la española, en su artículo 2, como rasgo del modelo unitario; o la opción por el autogobierno político característico de los Estados federales.

- Principios que informan el Estado Autonómico: artículo 2 de la Constitución


El artículo 2 de la Constitución establece que “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. A partir de este precepto podemos extraer los principios que documentan el Estado Autonómico, que son los principios de autonomía, solidaridad y unidad, que pasamos a escrutar individualmente. Hay que comentar, antes de analizarlos, que estos principios no solo limitan la acción de las Comunidades Autónomas, sino que también son límites para la actuación del Estado central.

+ Principio de unidad


El Tribunal Constitucional ha establecido, de forma prolija, que la Constitución parte de la unidad del Estado español, lo que deriva en una organización para todo el territorio. Es principio se patentiza en una serie de manifestaciones: el artículo 1.2 de la Norma Suprema proclama la soberanía nacional como atributo del conjunto del pueblo español y no de cada una de sus regiones; la consagración de la unidad del ordenamiento jurídico, cuyo vértice es la propia Constitución, por eso España hacia el exterior proyecta una única personalidad, poseyendo un patrimonio jurídico común -los derechos fundamentales, por ejemplo- que es defendido por los órganos jurídicos generales -el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial-; la unidad en el ámbito económico (artículos 131.1, 138.2 y 139.2 de la Constitución) que, como ha dictado el Tribunal Constitucional, es una condición sine qua nom para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no devenga disfuncional; la atribución residual para con el Estado que hace la Constitución en las materias que distribuye entre él y las Comunidades Autónomas, en los artículos 148 y 149 del texto constitucional; la facultad que otorga al Estado para dictar leyes de armonización de las disposiciones normativas que promulguen las Comunidades Autónomas -artículo 150.3-; las diversas formas de controlar la actividad de las Comunidades Autónomas que concede al Estado -artículo 153-; y, por último, la proclamación de la Corona como símbolo de unidad y permanencia del Estado que estipula en su artículo 56.

+ Principio de autonomía


La Constitución, en su artículo 2, reconoce el derecho a la autonomía para las nacionalidades y regiones y, a su vez, el artículo 137 confiere a la autonomía el carácter de principio de organización territorial del Estado. Este último precepto establece que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Además, el artículo 143.1, respecto al ejercicio del derecho a la autonomía, habla de autogobierno.

De la pacífica jurisprudencia sobre este asunto que goza el Tribunal Constitucional, podemos extraer los caracteres más relevantes de este principio: se trata de un concepto jurídico indeterminado; es un poder limitado como establece la citada STC 25/1981, lo que implica que no puede atentar contra los principios que informan el régimen autonómico, pero, al mismo tiempo, debe ser respetado por el Estado; la autonomía lo es en función del interés respectivo, por lo que se puede caracterizar como optativa -se puede acceder o no a la autonomía, a través de vías distintas y con competencias diversas-, general -se predica para todos aquellos territorios que cuenten con los requisitos para poder acceder a la misma- y gradual -permite que, una vez alcanzada, se puedan ir aumentando las competencias de forma progresiva-; y con una innegable naturaleza política -nuestro Tribunal Constitucional ha comentado que existen diversos grados de autonomía, de tal forma que el Estado es titular exclusivo de la soberanía, las Comunidades Autónomas tienen autonomía política para la gestión de los intereses que le son propios, y las provincias y los municipios tienen autonomía administrativa para desarrollar sus fines particulares, lo que equivale a reconocer que las Comunidades cuentan con autogobierno aunque este no sea soberano (que deriva del Estado), y por ello están dotadas de un poder ejecutivo y legislativo propio, con el fin de hacer viable esa realidad-.

El citado artículo 2 de la Constitución establece como sujetos titulares del derecho a la autonomía a las nacionalidades y a las regiones. Si bien, la Carta Magna no define a las nacionalidades ni las diferencia de las regiones. Se puede apreciar en el debate constituyente que con ese término quería hacerse referencia a los territorios teóricamente dotados de mayor conciencia histórica de autonomía, como son Galicia, el País Vasco y Cataluña -estos territorios ya habían plebiscitado favorablemente sus Estatutos de Autonomía estando vigente la Constitución republicana de 1931-. Posteriormente, en el Título VIII, la Constitución se vale del término Comunidad Autónoma -de carácter más técnico-.

+ Principio de solidaridad


El artículo 2 de la Constitución consagra el principio de solidaridad, del que se hace eco el artículo 138 de la Constitución -que nos dice que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular, además de establecer que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en modo alguno, privilegios económicos o sociales-, establece uno de los principios más debatidos actualmente en el ámbito político, que es el de solidaridad.

El artículo 138 establece dos modalidades de plasmación del mismo: por un lado, el establecimiento de un equilibrio económico entre las diferentes regiones que conforman el territorio del Estado -el propio artículo 158.2 de la Constitución prevé un fondo de compensación para paliar las desigualdades interterritoriales-; por otro lado, la proscripción de cualquier privilegio social o económico de las Comunidades Autónomas por la vía estatutaria -el artículo 158, antes citado, se hace eco del hecho insular. De hecho, y en este sentido, la disposición adicional 3ª de la Constitución establece que “La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico”-.

El principio de solidaridad tiene la finalidad de funcionar como límite a las competencias de las Comunidades Autónomas y como factor de equilibrio entre la autonomía de las regiones y nacionalidades y la unidad del territorio, además de servir como fundamento para la cooperación entre las Comunidades y el Estado.

A este respecto, hay que comentar que la cooperación a la que nos acabamos de referir puede darse tanto de manera intra-territorial como inter-territorial: esto es, tanto entre el Estado y las Comunidades Autónomas como entre las propias Comunidades. De esta forma, en nuestra Constitución se conciben varias vías de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como diversas maneras de colaboración entre las propias regiones -por ejemplo, el mecanismo de suscripción de acuerdos consagrado en el artículo 145.2 de la Constitución: “Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales”-.

+ El principio de solidaridad para el Tribunal Constitucional


El órgano constitucional español que ejerce la función de supremo intérprete de la Constitución nos dice que el principio de solidaridad se plasma en una serie de deberes concretos que deben estar presentes en la relación Comunidades Autónomas-Estado: deber de apoyo, lealtad constitucional y deber de auxilio recíproco (2) (3) (4).

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(1) “Manual de Derecho Constitucional”. Editorial Tecnos. Tercera edición.

(2) Guía jurídica sobre el Principio de solidaridad, de Wolters Kluwer.

(3) STC 247/2007, de 12 de diciembre: el Tribunal nos dice que el principio de solidaridad complementa e integra los principios de unidad y de autonomía, dándose la existencia de un deber de auxilio recíproco, de recíproco apoyo y mutua lealtad -deber de fidelidad a la Constitución-.

(4) El deber de lealtad constitucional ha sido acuñado por la doctrina y la jurisprudencia alemana, y se traduce en tener que colaborar mutuamente los poderes central y autonómicos. No se recoge de forma taxativa en la Constitución pero sí se ha proclamado por la jurisprudencia constitucional, de la que se hace eco la citada sentencia 247/2007, de 12 de diciembre, y que deja patente que el principio de lealtad constitucional resulta esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico, cuya observancia resulta de obligado cumplimiento.

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Alberto Freire
Alberto Freire es graduado en Derecho por la Universidad de Cádiz.