El conflicto se interpone por el Estado contra una Comunidad Autónoma, por una Comunidad Autónoma contra el Estado o por una Comunidad Autónoma frente a otra cuando entienda que una disposición, resolución o acto emanado de los Órganos del Estado o de los Órganos de las Comunidades Autónomas no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes Orgánicas correspondientes y ejerce competencias que estiman le pertenecen.
No obstante, existen algunas peculiaridades sobre la titularidad de la legitimación, las condiciones de la actuación invasiva de competencias, el procedimiento y la suspensión cautelar de los actos dependiendo de que el conflicto sea interpuesto por el Estado o por una Comunidad Autónoma.
- Legitimación para interponer el conflicto positivo de competencias
En el artículo 162 de la Constitución hay una remisión a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para que determine quiénes son los sujetos legitimados para interponer el conflicto positivo de competencias. Conforme a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en el conflicto de competencia deben separarse los sujetos que se encuentran en el origen del conflicto de aquellos otros que pueden convertirse en partes procesales. En el origen de la invasión competencial se puede encontrar cualquier ente, organismo o autoridad del Estado o de la Comunidad Autónoma, con capacidad para ejercer competencias (SSTC 143/1985 y 98/1985). Mientras que las partes demandantes y demandadas en el proceso no pueden ser más que el Gobierno central y los Gobiernos autonómicos, con la excepción de la Comunidad Foral de Navarra que también permite a su Parlamento interponerlos (art. 36 LORAFNA). La Disp. Adic. 5.ª en el definido como conflicto en defensa de la autonomía foral ha concedido a las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa legitimación para impugnar por la vía del conflicto positivo de competencias leyes estatales, que pongan en riesgo dicha autonomía.
A ello debe añadirse que en bastantes Estatutos de Autonomía se permite la personación a sus asambleas legislativas (Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Castilla-La Mancha, Galicia, La Rioja, Madrid, Valencia).
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional acoge una importante diferenciación cuando regula las condiciones de legitimación para uno y otro sujeto. En el caso del Gobierno, este sólo tiene que demostrar que "una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes Orgánicas correspondientes" (artículo 62 LOTC); es decir, que la actuación de un órgano de una Comunidad Autónoma quebranta objetivamente el orden de competencias. En cambio, cuando se trata de los Gobiernos autonómicos, además del quebrantamiento del orden de competencias, se le exige demostrar que esa ruptura afecta a su propio ámbito (artículo 63.1 LOTC), entendido como el haz de competencias que ha sido asumido por cada Comunidad Autónoma en su Estatuto (Sentencias del Tribunal Constitucional 25/1981, 84/1982, entre otras).
Esa disparidad convierte al Gobierno es una especie de guardián del modelo competencial definido por el bloque de constitucionalidad, haciendo prevalecer el carácter objetivo (defensa del orden competencial definido por el bloque de constitucionalidad), sobre el carácter subjetivo del conflicto (reclamación de una competencia usurpada de la que se considera titular):
[...] Respecto del objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia entre entes, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que el ente que los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro; basta que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de ese otro ente no respeta el orden de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecte a su ámbito de autonomía condicionado o configurando sus competencias de forma que juzga contraria a este orden competencial (entre otras, SSTC 11/1984, 1/1986, 104/1988, 115/1991 y 235/1991). Así pues, en el ámbito procesal propio de los conflictos constitucionales de competencia cabe, no sólo la reivindicación de la titularidad del acto controvertido, sino también la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que ese exceso vulnere el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad. No obstante, según ha precisado este Tribunal Constitucional en resoluciones posteriores (entre otras, STC 88/1989, AATC 886/1988, 142/1989 y 357/1990), no cualquier pretensión que afecte a la titularidad o al ejercicio de una competencia puede residenciarse, sin más en el proceso relativo a los conflictos constitucionales de competencia. Para ello se requiere, entre otras condiciones, que la controversia afecta a la definición o delimitación de los títulos competenciales en litigio y, más exactamente, a la delimitación de estos títulos contenida en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes del bloque de la constitucionalidad que delimitan las competencias estatales y autonómicas (STC 44/2007, FJ 3).
- El objeto del conflicto
El conflicto, según la lectura combinada de los artículos 61.1, 62 y 63, recae sobre disposiciones, resoluciones o actos emanados de cualquier autoridad del Estado o de una Comunidad Autónoma. Se trata en todo caso de disposiciones y actos que carecen de rango de ley, ya que cualquier reclamación competencial que se plantee contra una ley, decreto-ley o decreto legislativo sólo se puede tramitar de inicio a través de las vías de control y, si el asunto se inició como un procedimiento de conflicto, debe transformarse, cambiando la naturaleza del proceso, en una especie de recurso de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 de la LOTC (STC 5/1987).
El Tribunal ha realizado una interpretación bastante flexible a la hora de identificar las actuaciones que se pueden convertir en objeto de conflicto, aceptando el control de cualquier norma infralegal o de cualquier actividad administrativa que pudiese afectar negativamente el ámbito de competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas. Así, no sólo ha admitido el control directo de las disposiciones reglamentarias, sino también el indirecto mediante el cuestionamiento procesal de los actos de aplicación. Igualmente a las nociones de "resolución" y de "acto" les ha conferido un contenido que va más allá de la estricta definición del acto administrativo, aceptando conflictos dirigidos contra actos internos, contra actos de trámite y no sólo los resolutivos (SSTC 143/1985 y 249/1988), circulares, cuando supongan verdaderos actos preparatorios o presupuestos en la base del conflicto que afectan o afirman las competencias controvertidas (STC 57/1983), así como comunicados de colaboración en los mismos supuestos (STC 137/1989), e incluso contra actos materiales al límite de la vía de hecho (ATC 638/1986; SSTC 102/1988 y 101/1995). "Lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional; jurisprudencia que ha permitido entablar conflictos frente a actos de trámite, circulares o instrucciones, comunicaciones, "comunicados de colaboración" o, incluso, excepcionalmente, la actuación material (todo ello según se expone en las SSTC 143/1985, 57/1983, 27/1983, 33/1982, 102/1988, 137/1989, etc.)" [STC 220/1992, FJ 15].
También se ha asistido en el marco de la definición del objeto a una flexibilización en los objetivos, causas y pretensiones. En este sentido, la defensa de la competencia ante actos que quiebran la delimitación realizada por las normas del bloque de la constitucionalidad supone, conforme a los artículos 62 y 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el motor de los conflictos; es decir, la reivindicación de una potestad de la que un ente se ha visto privado por la acción positiva de otro (STC 32/1981). La doctrina del Tribunal ha evolucionado permitiendo que se entienda que existe vicio de incompetencia más allá de una mera vindicatio potestatis, cuando se produce una simple alteración o menoscabo del orden competencial, que incide, afecta o perjudica el ejercicio que el otro ente va a hacer de sus competencias (Sentencias del Tribunal Constitucional 1/1986, 104/1988, etc.).
La flexibilización en la definición de los contornos del objeto ha dejado fuera las omisiones, los conflictos preventivos (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 101/1995, Fundamento Jurídico 6) y los actos sobre los que se realiza un mero reproche de ilegalidad, sin reivindicación competencial (STC 88/1989).
Por último, la naturaleza generalmente vindicativa del reconocimiento del título competencial en la resolucion que ponga fin al conflicto (artículo 66 LOTC) convierte en frecuente la continuidad del proceso, aunque hayan sido derogados o sustituidos las disposiciones, las resoluciones o los actos invasivos, o hayan finalizado los efectos de la actuación que se reclama incompetente. La desaparición del acto no da lugar automáticamente a la finalización del proceso; el Tribunal "sólo está llamado a pronunciarse sobre la titularidad de una competencia en la medida en que se trate de una competencia controvertida o de que la disputa esté todavía viva, pero debe inevitablemente resolver los términos de un conflicto mientras la esfera respectiva de competencias no resulte pacífica y aunque la disposición sobre la que se trabó el conflicto resulte luego derogada o modificada. Por tanto, en los procesos conflictuales, hay que estar sustancialmente a la persistencia o no de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes" (STC 138/2009, recogiendo la jurisprudencia de resoluciones anteriores; ATC 221/2005, explicación de una cierta excepción).
Fuera de la lógica descrita, y en clara contradicción con el artículo 161.1.a) de la Constitución, el conflicto en defensa de la autonomía foral permite la impugnación de las normas del Estado con rango de ley (Disp. Adic. 5.ª1.º LOTC).
- El procedimiento del conflicto
El desarrollo del procedimiento en su origen también manifiesta diferencia dependiendo de que sea el Gobierno central o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas quien trate de iniciar el conflicto competencial.
El Gobierno dispone del privilegio de plantear de un modo directo el conflicto ante el Tribunal Constitucional, o bien con carácter previo requerir a la Comunidad Autónoma autora de la actuación considerada incompetente (artículo 62 LOTC). Sin embargo, las Comunidades Autónomas se encuentran en todo caso obligadas a realizar el requerimiento al Estado o a la Comunidades Autónoma que dictó la disposición, la resolución o el acto origen del conflicto (artículo 63.1 LOTC).
1. El requerimiento se convierte así, en unos casos, en un trámite facultativo y, en otros supuestos, en un paso obligado, que se materializa a través de un escrito dirigido directamente a la otra parte (Gobierno o Consejo de Gobierno autonómico) en la que se indicará con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte (artículo 63.1 y 3 LOTC).
El plazo para interponer el requerimiento es de dos meses computados desde el día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia, o bien desde cuando se produjo un acto concreto de aplicación, y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad Autónoma (artículo 63.2 LOTC). El plazo de dos meses se fija para que en ese intervalo de tiempo el órgano competente (el Consejo de Ministros o el ente, con independencia de que el escrito del requerimiento sea recibido más allá de esa fecha por el ente requerido (SSTC 86/1988, 140/1990, 132/1996, entre otras). El ente requerido dispone de un plazo de un mes desde la fecha de su recepción para responder allanándose, total o parcialmente, o rechazándolo; en el supuesto que guarde silencio, se entenderá tácitamente rechazado transcurrido ese plazo de un mes (art. 63.4 LOTC).
El requerimiento cumple una serie de funciones de carácter común y se convierte en óbice procesal para las Comunidades Autónomas.
En primer lugar, el requerimiento permite que el órgano requerido acepte la reivindicación de su autor, y proceda unilateralmente a la derogación de la disposición o acto, o al cese del ejercicio incompetente de facultades, o bien la rechace. La consecución de este fin explica que el Tribunal haya sido bastante estricto en la exigencia de que el requerimiento fuese claro y recogiera de una manera completa la delimitación de la actuación incompetente, las causas de la incompetencia y las referencias a las normas del bloque de constitucionalidad afectadas, pues el órgano requerido debe tener un conocimiento suficiente que le permita actuar. Como dice el propio Tribunal, debe "generar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre ambas Comunidades Autónomas, evitando el consiguiente enfrentamiento en un proceso constitucional" (STC 101/1995). El defectuoso o incompleto contenido del escrito del requerimiento tiene como resultado la exclusión de la disputa ante el Tribunal Constitucional de los elementos de la controversia que no hayan sido sometidos a respuesta del órgano requerido o se haya realizado de manera incorrecta.
En segundo lugar, el requerimiento permite que la parte requerida anticipe y prepare la defensa del posterior conflicto ante el Tribunal Constitucional.
Y, en tercer lugar, el requerimiento fija el objeto de la controversia constitucional que se va a residenciar ante el Tribunal. El demandante en el conflicto de competencias, haya realizado de manera potestativa o preceptiva el requerimiento, no podrá proponer al Tribunal una controversia distinta a la dibujada en el escrito de requerimiento y sobre la que respondió positiva o negativamente la parte requerida; cualquier intento por ampliar o modificar la controversia será rechazada por el Tribunal Constitucional (SSTC 209/1989, 15/1997, entre otras).
Por último, para las Comunidades Autónomas el incumplimiento del trámite de requerimiento conlleva la inadmisión de su petición de apertura de un conflicto positivo de competencias.
Cuando el conflicto surja entre dos Comunidades Autónomas, se deberá notificar al Estado tanto el trámite del requerimiento, como de su respuesta por parte del Gobierno de la Comunidad requerida (art. 63.2 y 4 LOTC), para que analice si en la controversia se encuentran afectadas sus competencias y, en su defensa, decide convertirse en parte del conflicto (STC 101/1995).
2. Con la presentación de la demanda se inicia el conflicto de competencia en sede constitucional. El Gobierno, si ha decidido ir directamente, cuenta con un plazo de dos meses computados desde el día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia, o bien desde cuando se produjo un acto concreto de aplicación. Pero si realizó el requerimiento, entonces, en las mismas condiciones que los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuenta con el plazo de un mes desde que se le notificó el rechazo o desde que se agotó por silencio el plazo del que disponía para responder el órgano requerido.
El escrito de demanda debe recoger los fundamentos jurídicos en los que se asienta el conflicto, y se debe acompañar, preceptiva o potestativamente, de un certificado en el que se asegure el cumplimiento de manera infructuosa el trámite del requerimiento. En el caso del Gobierno debe hacerse mención expresa a la aplicación de la suspensión automática de la disposición, resolución o acto impugnado conforme al artículo 161.2 de la Constitución.
3. Aunque la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no ha previsto un trámite de admisión, el Tribunal puede inadmitir por carencia de requisitos formales insubsanables: falta de requerimiento, extemporaneidad, falta de legitimación, etc. (AATC 726/1986, 316/1995 y 119/2006). Aunque la preeminencia del interés general que conlleva la defensa del régimen jurídico de distribución de competencias hace que la admisión, como en el recurso de inconstitucionalidad, se comporte casi como un acto debido.
4. Una vez admitido, en un plazo de diez días, el Tribunal informa al Gobierno o al Consejo de Gobierno, según la actuación origen de la disputa, el planteamiento e iniciación del conflicto, fijando un plazo máximo de veinte días para la aportación de documentos y la realización de alegaciones (artículo 64.1 LOTC).
5. El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión, estableciendo un plazo para ello. Una vez transcurrido el plazo adicional para aclaraciones o bien cuando concluya el plazo general de alegaciones, el Tribunal cuenta con quince días para dictar sentencia (artículo 65.1 LOTC).
La sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma. La naturaleza política que subyace bajo todo conflicto positivo de competencias hace que la continuidad y la terminación de estos procedimientos se vean afectadas por la dinámica de las mayorías y minorías, lo que convierte en frecuente la terminación negociada del conflicto; ese acuerdo se traslada al Tribunal Constitucional que suele formalizar mediante auto la extinción del proceso por asentamiento, por desistimiento o por acuerdo extrajudicial de las partes.
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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XV "Las competencias del Tribunal Constitucional", escrito por José María Morales Arroyo y Esperanza Gómez Corona. Páginas 381-387.
