lunes, 12 de marzo de 2012

El trabajo parlamentario y su estructuración



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Tanto el Congreso de los Diputados como el Senado son órganos con un gran número de miembros que requieren unos órganos de Gobierno y unos órganos de funcionamiento. Los órganos de Gobierno son los órganos directivos de las cámaras, y son tres: el presidente, la mesa y la junta de portavoces.

Trabajo parlamentario en el Congreso de los Diputados

- Elección del Presidente del Congreso y del Senado


El Presidente del Congreso y del Senado es elegido por los miembros de esta en sesión constitutiva. El artículo 72.2 dice que las cámaras eligen a sus presidentes y a los demás miembros de sus mesas.

Los Presidentes de las cámaras son elegidos en primera votación por mayoría absoluta de cada cámara y sino en segunda votación por el candidato que tenga mayor número de votos. El Presidente es la máxima autoridad de la cámara, ostenta su representación y es la segunda autoridad del Estado.

- Neutralidad del Presidente del Congreso y del Senado en el ejercicio de sus funciones


Es esencial señalar que el Presidente del Congreso y del Senado tiene que ejercer sus funciones siguiendo una estricta neutralidad. Pertenece a una mayoría política, vota con esa mayoría política pero no desarrolla ninguna actividad política. No interviene políticamente en los debates, no defiende proyectos de ley ni tampoco discrepa con la oposición. Tiene que aplicar el reglamento de las cámaras con independencia.

- Funciones del Presidente de las cámaras


Una de las funciones que tiene el Presidente es dirigir los debates de los plenos del Congreso y del Senado. La segunda función es presidir la mesa de cada una de las cámaras y la Junta de portavoces. Otra función muy importante es la función normativa porque aprueban las llamadas resoluciones de la presidencia que son fuente del derecho parlamentario y se integran en los reglamentos. Estas resoluciones de carácter general de las presidencias requieren el acuerdo tanto de la mesa como de la Junta de portavoces.

+ Diferencias entre las resoluciones de la presidencia y los reglamentos parlamentarios


Existen algunas diferencias esenciales entre estas resoluciones de la presidencia y los reglamentos parlamentarios. La primera es que las resoluciones de la presidencia sirven solo para interpretar los reglamentos en caso de duda o para suplir en caso de vacío o laguna normativa y no pueden empleadas para contradecir o modificar los reglamentos parlamentarios.

La segunda diferencia es que los reglamentos de las cámaras son controlados a través del recurso de inconstitucionalidad, mientras que las resoluciones de la presidencia son objeto de control a través de un recurso de amparo directo ante el tribunal constitucional.

La última función que tienen los presidentes de las cámaras reside en el artículo 72.3. Corresponde a los presidentes de las cámaras ejercer en nombre de éstas todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

- Las mesas de las cámaras


+ Elección de los miembros de las cámaras


El artículo 72.2 dice que las cámaras eligen a los miembros de las mesas. Cada cámara cuenta con un presidente, hay cuatro vicepresidentes en el Congreso y dos en el Senado y después disponen de cuatro secretarios. Los miembros de las mesas se eligen en la sesión constructiva de las cámaras y cada parlamentario elige a una sola persona, siendo elegidas las personas que tengan un mayor número de votos. De esta forma se garantiza que estén representados en las mesas de las cámaras los principales grupos parlamentarios.

+ Funciones y carácter de las mesas


La principal función de las mesas de las cámaras es la dirección y organización los trabajos parlamentarios, sobre todo a medio y largo plazo. Tiene un carácter más administrativo que político. Aparte le corresponde a las mesas de las cámaras la gestión administrativa del parlamento, lo que afecta a los medios personales y materiales. Le corresponde a las mesas de las cámaras todas aquellas funciones que el reglamento no atribuya de manera expresa a otros órganos.

- Junta de portavoces


La Junta de portavoces es otro órgano de gobierno de las cámaras y esta compuesta por un portavoz de cada grupo parlamentario y actúa en representación de cada grupo y también hay un representante del gobierno. Lo relevante es que el voto en la Junta de portavoces es un voto ponderado. Esto significa que cada portavoz dispone de tantos votos como parlamentarios tenga su grupo. Le corresponde al presidente presidir la Junta de portavoces.

+ Función de la Junta de portavoces


La función de la Junta de portavoces es de carácter político. Esto es debido a que en el a Junta de portavoces se va a adelantar la posición que tanto en pleno como en comisiones van a tener los grupos parlamentarios y ya se visualiza la existencia o no de mayorías o minorías.

+ Junta de portavoces: cauce institucional en las relaciones entre Gobierno y Cámaras


También la Junta de portavoces es el cauce institucional para las relaciones entre Gobierno y Cámaras. Además la Junta de portavoces tiene una función esencial que es fijar el orden del día de los plenos o modificar el orden ya fijado. Si la mesa de las cámaras dirige los trabajos parlamentarios a medio plazo la Junta de portavoces va a dirigir los trabajos parlamentarios a corto plazo teniendo en cuenta la dinámica política.

+ Regulación de la Junta de portavoces


La Junta de portavoces es el órgano de Gobierno que refleja la importancia de los grupos parlamentarios y en el fondo de los partidos políticos en el régimen parlamentario. Hay que decir que la Junta de portavoces no dispone de regulación de la Constitución y tiene una regulación muy escueta en los reglamentos parlamentarios pero que ha adquirido un gran protagonismo político.

También las cámaras disponen de unos órganos de funcionamiento a través de los cuales se desarrollan todas las actividades parlamentarias que son las actividades legislativas, presupuestaria y de control.

- Pleno de las cámaras


El primer órgano de las cámaras es el pleno. Este el órgano de funcionamiento más importante de las cámaras. Esta compuesto por todos los miembros de las cámaras, también asisten al pleno de las cámaras los miembros de gobierno que disponen de voz pero no voto salvo que sean miembros de las mismas. La ubicación en los plenos de las cámaras no es una ubicación libre sino que se sientan de conformidad con su adscripción a los grupos parlamentarios.

+ Funciones del pleno de las cámaras


El pleno de las cámaras desempeña las funciones de carácter más político dentro de éstas actividades legislativas presupuestarias y de control.

El artículo 75.1 establece que las cámaras funcionan en pleno y en comisiones. Ostentando el pleno las funciones más de carácter político y las comisiones las funciones de carácter más técnico-jurídico. Así en lo que hace referencia al procedimiento legislativo le corresponde al pleno en exclusiva la aprobación de lo relativo a la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del Estado.

Además también le corresponde al pleno del Congreso de los diputados y no a las comisiones la investidura y la remoción del Presidente del Gobierno. También la función de control político en aquéllos debates de mayor relevancia política se celebran en el pleno. Es esencial en el pleno de las cámaras que se rige por el principio de publicidad. Existe también la posibilidad de plenos o sesiones conjuntas de ambas cámaras para aquéllas funciones parlamentarias referidas al título segundo, esta sesión conjunta de ambas cámaras son presididas por el presidente del congreso de los diputados y se rigen por un reglamento aprobado por mayoría absoluta de ambas cámaras.

- Comisiones


Las comisiones es otro órgano de funcionamiento de las cámaras. Las comisiones son una especie de pleno reducido porque hay un presidente de la comisión que ejerce una función similar al presidente de las cámaras, hay una mesa de cada comisión que ejerce las funciones semejantes a la mesa de las cámaras y los miembros de la comisión son los representantes de cada grupo parlamentario en proporción a su importancia numérica. Los miembros de cada comisión son designados de manera libre por cada grupo parlamentario, si bien todo parlamentario tiene derecho en estar al menos en una comisión.

+ Funciones que hace una comisión


Si las cámaras funcionan en pleno y por comisiones y las cámaras tienen las funciones presupuestarias, legislativas y de control le corresponde también a las comisiones una participación en éstas labores en lo que hace referencia aspectos más técnicos o especializado. Es decir, en lo que es menos relevante políticamente. Así las comisiones pueden desempeñar funciones legislativas, así las comisiones pueden aprobar leyes que por tanto no son aprobadas en pleno. Pero nunca en materias referidas a la reforma constitucional, cuestiones internacionales, a las leyes orgánicas y de bases y a los presupuestos generales del Estado. Por tanto, se reduce la competencia legislativa plena de las comisiones a aquellas leyes que tienen un componente más técnico de forma que se reduzca y descargue el calendario legislativo de los plenos. Aparte, las leyes que van a ser aprobadas en pleno tienen que ser discutidas previamente en las comisiones donde se produce un debate técnico y se aprueba un dictamen que va a ser discutido finalmente en el pleno. También las comisiones desempeñan una función de control político, pudiendo exigir a los miembros del gobierno que comparezcan en la comisión para informar o para presentar preguntas.

+ Clases o tipos de comisiones


Existen las comisiones legislativas permanentes, que suelen coincidir con áreas políticas o con ministerios. Las comisiones permanentes de carácter no legislativo, como la comisión de reglamento. Hay otras comisiones creadas por leyes sectoriales, que son sobre todo comisiones de control, por ejemplo la comisión del tribunal de cuentas. Hay comisiones parlamentarias no permanentes que se crean para objetivos concretos, por ejemplo una comisión parlamentaria que se crea para el acuerdo para reformar el contrato laboral.

- Grupos parlamentarios: agrupaciones de parlamentarios


Los grupos parlamentarios son órganos de funcionamiento de las cámaras compuestos por agrupaciones de parlamentarios. Están compuestos por aquéllos diputados y senadores que se han presentado en las candidaturas del mismo partido político. Por tanto lo esencial en cada grupo parlamentario salvo en el grupo mixto es la coincidencia política de los parlamentarios y que suponen la traducción parlamentaria de los partidos políticos.

+ Requisitos para constituir un grupo parlamentario


Existen un conjunto de requisitos para poder constituir un grupo parlamentario. Si los grupos parlamentarios son órganos de funcionamiento de las cámaras que deben estructurar la vida parlamentaria la existencia de grupos parlamentarios de muy pocos diputados atomizaría la vida parlamentaria. Se exige que halla habitualmente 15 diputados o 10 senadores para poder crear un grupo parlamentario, salvo en los supuestos de partido de ámbito autonómico como son los partidos nacionalistas. Aquéllos diputados que no pueden constituir un grupo parlamentario propio conforman el llamado grupo mixto donde confluyen diputados de ideologías muy diversas. El grupo mixto tiene la función de permitir la actividad parlamentaria que no puedan formar un grupo.

Existen algunos límites para dificultar el transfuguismo político.

+ Funciones de los grupos parlamentarios


La Constitución solo ha establecido una función de los grupos parlamentarios, la establecida en el artículo 78.1.

Los grupos parlamentarios tienen como función constitucional ayudar a conformar la diputación permanente de las cámaras. Los reglamentos parlamentarios si hacen una mención muy extensa a las funciones de los grupos parlamentarios. Así éstos grupos no sólo sirven para representar en la cámara a los diputados de una ideología concreta sino que es un auténtico órgano de funcionamiento de las cámaras que sirve para organizar, articular y coordinar las actividades parlamentarias de los miembros que la integran. Tanto en los aspectos presupuestarios como legislativos como de control.

Así los grupos parlamentarios atribuyen las portavocías en las comisiones y en los plenos dando la palabra a los diputados que van a expresar la posición del grupo y autorizando que los diputados y los senadores presenten preguntas o hagan enmiendas a los proyectos de ley. Así, el parlamento no puede funcionar sobre la base de la actividad de los parlamentarios considerados individualmente.

Los grupos parlamentarios sirven para simplificar y para racionalizar el funcionamiento de las cámaras. Por eso se habla de la existencia de un parlamentarismo racionalizado. Además el protagonismo de los grupos parlamentarios es una consecuencia de la existencia de una democracia de partidos. El grupo parlamentario contribuye a la composición de los órganos de gobierno de las cámaras y contribuye a los órganos de funcionamiento de las cámaras como son las comisiones y la diputación permanente.

+ Relevancia constitucional de los grupos parlamentarios: financiación pública o del Estado


La relevancia constitucional de los grupos parlamentarios exige que dispongan de financiación pública o del Estado. Esta aportación económica es una cantidad fija para cada grupo y el resto varía dependiendo del número de diputados y senadores.

Además de los grupos parlamentarios hay que señalar que el reglamento del Senado establece la existencia dentro de cada grupo parlamentario del senado de grupos de carácter territorial que integran a los senadores que pertenecen a la misma comunidad autónoma y que es una consecuencia de que el Senado sea la cámara de representación territorial.

- La diputación permanente


Es otro órgano de funcionamiento de las cámaras. Es una comisión de miembros de cada cámara que asumen las funciones de éstas cuando las cámaras no pueden actuar. Hay dos supuestos donde las cámaras no pueden actuar. El primero es cuando las cámaras estén en período vacacional y por tanto no estén en períodos de sesiones ordinarias. El segundo supuesto es cuando las cámaras hayan extinguido su mandato o hayan sido disueltas hasta que se constituyen las nuevas cámaras. En este segundo supuesto hay que decir que si bien el mandato de los parlamentarios ha decaído se produce una prorroga del mandato para los miembros de la diputación permanente cuyo mandato se considera persistente hasta que se constituyan las nuevas cámaras.

En todos los supuestos le corresponden a la diputación permanente la función de velar por los poderes de las cámaras que se encuentran en el artículo 68.2 al final, lo que implica que la diputación permanente siempre podrá ejercer la función de poder parlamentario. También será función de la diputación permanente el rendir cuentas a la cámara correspondiente de los asuntos tratados y de sus decisiones.

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- Las Cortes Generales y su estructura


+ Las Cortes Generales en el sistema constitucional

+ El bicameralismo

+ Prerrogativas de las Cortes y las prerrogativas de los Parlamentos

+ Las elecciones

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Fuente:
Apuntes de Derecho Constitucional recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales de Antonio Troncoso Reigada, Catedrático acreditado de Derecho Constitucional, y Profesor Titular de la Universidad de Cádiz.