El artículo 19 de la Constitución reconoce, con el carácter de fundamental, al menos tres derechos distintos: el derecho a elegir libremente la residencia, el derecho a entrar y salir libremente de España y el derecho a circular libremente por el territorio nacional.
- Derecho a elegir libremente la residencia
En cuanto al derecho a elegir libremente la residencia, su objeto es ciertamente amplio, pues debe considerarse que incluye no sólo el derecho a fijar libremente el propio domicilio, sino también otros lugares donde residir, incluso los que no sean jurídicamente el domicilio de su titular. La amplitud de su objeto lleva consigo, sin embargo, la posibilidad de un amplio número de limitaciones. No se trata sólo de que, como la gran mayoría de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, éste sea susceptible de restricción por causas muy diversas, sino que las limitaciones que, efectivamente, han sido reconocidas por la jurisprudencia constitucional perfilan un derecho fundamental con un contenido esencial muy reducido. Han superado, así, el control de constitucionalidad restricciones a este derecho basadas, por ejemplo, en la condición de funcionario de su titular, que le puede obligar a residir en una determinada localidad; en la expropiación y desalojo forzoso de un determinado territorio para la construcción de un pantano; o en resoluciones judiciales, incluso de naturaleza cautelar, que o bien obligan a presentarse en el juzgado periódicamente o impiden residir en determinado territorio.
- Derecho a entrar y salir libremente de España
El amplio margen del que goza el legislador para establecer límites a este derecho no significa, sin embargo, que éste pueda disponerlos de cualquier modo. Debe considerarse, así, aplicable lo que el propio artículo 19 dispone para el derecho a entrar y salir libremente de España: que éste “no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos”. En realidad, ningún derecho fundamental puede, en principio, ser limitado por motivos políticos o ideológicos. Se trata, sin duda, de una prohibición implícita del exilio explicable por razones históricas, pero jurídicamente innecesaria.
- Derecho a circular libremente por el territorio nacional
En cuanto al derecho a circular libremente por el territorio nacional, es un derecho aún más amplio que los dos anteriores, pues su objeto es el mero desplazamiento por el territorio nacional.
- Cuestiones de mayor interés jurídico de estos derechos: titularidad y relación con el modelo de organización territorial del Estado diseñado por la Constitución
Con todo, las cuestiones de mayor interés jurídico que todos estos derechos han despertado tratan sobre la titularidad de los mismos y sobre su relación con el modelo de organización territorial del Estado que diseña la Constitución.
Así, en cuanto a la primera de ellas, es preciso aclarar que, a pesar de la aparente claridad del artículo 19 (“Los españoles tienen derecho a…”), las libertades de circulación y residencia no son privativas de los nacionales. Nos encontramos aquí ante uno de los casos en los que la Constitución no contempla, pero tampoco prohíbe, la titularidad por parte de extranjeros de un derecho fundamental, por lo que habrá que estar, a tenor de lo preceptuado en el artículo 13 de la Constitución, a lo que establezcan los tratados y las leyes. Debe tenerse en cuenta que los ciudadanos de la Unión Europea tienen derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (art. 45.1 CDFUE). Es cierto que este derecho se establece con sujeción a las condiciones previstas en el propio Tratado de la Unión Europea, y que la abolición de fronteras interiores se ha efectuado, por ahora, sólo para un determinado número de Estados de la Unión, los pertenecientes al grupo de Schengen. Sin embargo, el principio de no discriminación por razón de nacionalidad es plenamente aplicable al mismo, por lo que los ciudadanos comunitarios pueden considerarse a estos efectos titulares de los derechos fundamentales establecidos en este artículo de la Constitución. En cuanto a los extranjeros no comunitarios, el Tribunal Constitucional ha establecido que el artículo 19 de la Constitución es también relevante, junto con otros derechos fundamentales como los derivados del artículo 24 de la Constitución y el derecho de asilo reconocido en el artículo 13.4 de la Constitución, para enjuiciar la constitucionalidad de los procedimientos establecidos por la ley en torno al control y eventual expulsión de extranjeros que residan ilegalmente en el país.
El Estado autonómico instaurado por la Constitución tiene también un límite claro en los derechos fundamentales del artículo 19 de la Constitución. Así, el artículo 139.2 de la Constitución, en una disposición que recuerda claramente la relación que estos derechos presentaban en sus orígenes con el libre mercado, dispone que “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”. La prohibición de medidas que obstaculicen “directa o indirectamente” este derecho ha hecho que se plantee la cuestión de si la existencia de regímenes territoriales diferenciados en determinadas políticas (por ejemplo, fiscales) podría llegar a suponer una vulneración de alguno de los derechos del artículo 19 de la Constitución. Hasta ahora el Tribunal Constitucional ha resuelto esta cuestión dando una respuesta negativa, afirmando que las libertades de residencia y circulación no se ven afectadas por el establecimiento de determinados requisitos, por ejemplo tributarios, para poder ejercer la residencia.
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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XIX "Libertades públicas (I)", escrito por Ángel Rodríguez. Páginas 505 - 507.
