domingo, 15 de enero de 2012

Contenido de la Constitución



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Para hablar del contenido de la Constitución primero tenemos que despejar la incógnita de a qué tipo de Constitución nos referimos: si se trata de una Constitución consuetudinaria, basada, como sabemos, en usos y costumbres y, por tanto, con una problemática de contenido muy peculiar; o si es una Constitución escrita pero flexible y que puede alterarse por una simple ley del Parlamento, lo que también supone una problemática específica en determinados temas ligados al contenido como es el tema de la reforma constitucional; o, finalmente, si se trata de una Constitución escrita y rígida, aunque el grado de rigidez puede variar. Es con relación a estas últimas cuando podemos referirnos en mayor medida al contenido de una Constitución.

Constitucion de 1978

Vaya por delante que una Constitución escrita es en principio una norma jurídica compleja y como toda norma jurídica medianamente compleja formalmente se divide de una cierta manera: en títulos o grandes partes diferenciadas; en capítulos, dentro de cada título; en secciones, dentro de los capítulos y, finalmente en artículos.

Pero esa división formal no nos sirve para explicar el contenido de la Constitución sino que tenemos que acudir a una división material. Desde esta perspectiva una Constitución suele tener tres partes diferenciadas: el preámbulo, la parte dogmática y la parte orgánica.

- Preámbulo de la Constitución


En toda Constitución escrita suele haber un preámbulo. No está estructurado en artículos sino que se trata de un conjunto de frases que nos ilustran sobre cuales son los objetivos de la Constitución, qué es lo que pretende, cual es el orden de valores que la Constitución recogerá en su texto. También nos alumbra normalmente sobre quien detenta la soberanía (el pueblo, la nación, el rey).

Se ha discutido doctrinalmente sobre el valor jurídico de los preámbulos constitucionales dado que no tienen forma articulada sino que se trata de un texto declarativo. La conclusión más aceptada es la de otorgarles efectos interpretativos, lo que supone un valor jurídico aunque no se trate de Derecho directamente aplicable.

- La parte dogmática en la Constitución


Es la que recoge el orden de valores que responde la Constitución, los principios constitucionales que son esenciales para la comprensión del orden jurídico general y los derechos fundamentales que la Constitución reconoce y protege. En la parte dogmática también se encuentran determinadas declaraciones generales que se agotan en su propia formulación (Ejemplo: La capital de España es la villa de Madrid.).

No en todas las Constituciones hay parte dogmática, pero siempre hay parte orgánica. Lo normal en los países de nuestro entorno geográfico y cultural es que existan ambas partes. La parte dogmática suele ir antes que la parte orgánica pero el orden de los factores es aquí irrelevante. Hay determinadas Constituciones cuya parte dogmática está fuera de la misma, así por ejemplo en Francia las distintas Constituciones que se han sucedido en el tiempo incorporan como parte dogmática la famosa Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de la revolución francesa que suele figurar a modo de preámbulo del texto constitucional. En la Constitución americana de 1787 la parte dogmática está constituida por las diez primeras enmiendas a la Constitución que se incorporaron a la misma en 1791 como consecuencia de la exigencia planteada por algunos Estados federados con motivo de su ratificación.

La parte dogmática de las Constituciones que se sucedieron en Europa en la época de la monarquía constitucional pura o régimen doctrinario (Constituciones pactadas) planteó el problema de su consideración o no como efectivo Derecho. En efecto, el valor de la ley como voluntad general y norma emanada de los parlamentos situó a la misma en la cúspide de la jerarquía normativa mientras que los preceptos de la Constitución se contemplaban como un conjunto de objetivos y programas cuya transformación en Derecho efectivo y válido requería de la intermediación de la ley. Es decir, se produjo el predominio del concepto material de Constitución frente al concepto ideológico, en cuya aplicación la Constitución era, recordamos ahora, la norma reguladora de los procesos políticos en el seno del Estado y, en todo lo demás, era más bien una declaración de intenciones que la ley se encargaría de perfilar y ultimar. Esta situación se mantendrá hasta la cuarta oleada de constitucionalización, producida tras la segunda guerra mundial, en la que, como sabemos, se vuelve al concepto ideológico que conlleva la supremacía de la Constitución y su carácter de Derecho inmediatamente válido y aplicable. Terciando en esta polémica, la doctrina constitucionalista italiana acuñó una diferenciación dentro de la parte dogmática entre dos tipos de normas:

+ Normas preceptivas de una Constitución

Las normas preceptivas serían aquellas que constituyen Derecho válido e inmediatamente aplicable, sin que intermediación de cualquier otra norma para tener eficacia. Además se consideran que son normas que tienen un contenido esencial que no está disponible para el legislador ordinario, es decir que éste no tiene más remedio que respetar y que, por lo tanto constituyen Derecho inmediatamente aplicable con independencia o no de que se produzca una legislación de desarrollo del precepto constitucional. Finalmente ese contenido esencial se considera tan importante que suele establecerse que el desarrollo de la norma constitucional hay que hacerlo mediante un procedimiento legislativo especial en el sentido de ser un procedimiento agravado respecto al procedimiento legislativo ordinario.

+ Normas programáticas en una Constitución


Las normas programáticas son normas que constituyen Derecho válido pero no directamente aplicable, porque requieren la promulgación de una ley que es la que hace factible el cumplimiento efectivo de la norma programática. Precisamente este problema de la no aplicabilidad directa es el que cuestiona su carácter de Derecho. Pero si decimos que constituyen Derecho válido es porque aunque no sean directamente aplicables si que sirven de pauta interpretativa del ordenamiento jurídico; porque son normas que suponen un mandato al legislador para que haga la correspondiente ley; y porque son normas cuya existencia disipa cualquier duda posible sobre la constitucionalidad de determinadas leyes que, caso de no existir la norma programática, podrían ser reputadas como inconstitucionales. (Ej. Si no hubiese una norma programática que estableciese el derecho a la seguridad social, cualquier ley que lo estableciese, al imponer unas cotizaciones obligatorias de empresarios y trabajadores podría ser inconstitucional, debido al elemento confiscatorio que conlleva).

Tanto las normas preceptivas como programáticas constituyen hoy día Derecho válido y real. Es decir son efectivas normas jurídicas. La diferencia entre una y otras está en su aplicabilidad directa o indirecta.

- La parte orgánica


Es la parte de la Constitución que regula el conjunto de los órganos en que se articula el poder del Estado y su funcionamiento. Constituyen Derecho válido e inmediatamente aplicable, sin perjuicio de la existencia de leyes de desarrollo. Se ocupan básicamente de los siguientes seis supuestos:

+ Normas referidas al establecimiento y regulación de los órganos de poder


Las normas que se refieren al establecimiento y regulación de los órganos de poder determinan su existencia y estatuto jurídico.

+ Normas reguladoras del proceso de elección de los titulares que detentan los órganos de poder


Las normas que regulan el proceso de elección de los titulares que detentan los órganos de poder: cómo se forman el Congreso y el Senado, cómo se produce el nombramiento y cese de un Gobierno, cómo se articula el gobierno del poder judicial, etc. Recogen tanto la designación como la sucesión de dichos titulares.

+ Normas que regulan las relaciones entre los órganos del poder


Unas Constituciones las establecerán de una forma y otras la establecerán de otra. Según sean las relaciones entre los órganos de poder, estaremos en presencia de una u otra forma de gobierno.

+ Normas que regulan la forma del Estado


Estas normas regulan, con mayor o menor extensión según las distintas Constituciones, la forma del Estado: bien un Estado unitario, un Estado federal, autonómico, etc.

+ Normas que regulan las situaciones de excepción


Se trata de prever aquellos supuestos en que determinadas normas constitucionales pueden dejar de aplicarse por la posible existencia de situaciones de excepción, desde catástrofes naturales a situaciones de guerra.

+ Normas que regulan la propia reforma de la Constitución


La Constitución regula los poderes constituidos y fuera de ella y como autor de la misma se encuentra el poder constituyente. Pero éste prevé en la propia Constitución su actuación como poder constituyente constituido mediante el cual se puede cambiar la Constitución sin necesidad de un proceso de ruptura.

Esta parte orgánica necesita siempre una legislación de desarrollo, porque la Constitución lo que hace es establecer unos elementos orgánicos esenciales pero no puede, obviamente, recoger todos los aspectos organizativos ya que en ese caso las Constituciones serían unas normas de extensión inacabable. Así por ejemplo, una Constitución establecerá la existencia del parlamento como poder del Estado; nos dirá como se constituyen, quienes la forman, cuales son sus cometidos etc. Pero luego la organización del trabajo parlamentario requerirá que se promulguen los reglamentos de las cámaras (que tendrán valor de ley). O la Constitución establece la existencia del gobierno, como se forma y cuales son sus poderes; pero luego habrá que promulgar una ley que se ocupe pormenorizadamente de organizar el funcionamiento del gobierno, etc.

En todo caso las normas constitucionales orgánicas son directamente aplicables con independencia de que se promulgue o no la legislación de desarrollo, que obviamente debe respetar lo dispuesto en la norma constitucional. Pero según la extensión con que la norma constitucional orgánica regule un órgano de poder estaremos ante una distinción de órganos que supone una cierta relevancia. Y así distinguiremos entre órganos constitucionales, que son aquellos cuya regulación constitucional es lo suficientemente detallada como para que su funcionamiento se produzca aunque no exista en parte legislación de desarrollo. Se trata obviamente de los órganos más importantes: Jefatura del Estado; Gobierno; Parlamento; órgano de gobierno del Poder Judicial; Tribunal Constitucional. Y órganos de relevancia constitucional, que son aquellos que la Constitución establece y a los que asigna determinados cometidos pero cuya regulación y funcionamiento se remiten a una ley de desarrollo: Defensor del Pueblo, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.

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Fuente:
Introducción al Derecho Constitucional, José Luis García Ruiz.
Páginas 88 - 93.