lunes, 12 de marzo de 2012

Prerrogativas de las Cortes y las prerrogativas de los parlamentos



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La Constitución atribuye tanto al Parlamento como a los miembros de las cámaras una serie de garantías en forma de prerrogativas que permiten que éstas puedan ejercer sus funciones sin interferencias del poder político.

Prerrogativas de las Cortes y Derecho Constitucional

Estas prerrogativas están orientadas a la libre actuación de las cámaras tanto en lo que hace referencia a la libertad de expresión como al respeto a la composición de las Cortes Generales.

Estas prerrogativas parlamentarias no son privilegios sino garantías que han surgido en virtud de situaciones históricas donde el poder ejecutivo a presionado al poder legislativo alterando de alguna forma el funcionamiento de las cámaras. Además estas prerrogativas son necesarias especialmente en aquellos países cuyo régimen constitucional no esta todavía asentado.

Hay otro tipo de prerrogativas de carácter colectivo y las prerrogativas de carácter individual.

Las prerrogativas de carácter colectivo se atribuyen al Congreso y al Senado como órganos constitucionales para poder asegurar la plena autonomía de las cámaras. Es importante señalar que las prerrogativas tanto colectivas como individuales no se aplican como señala el artículo 67.3 no se aplica en las reuniones que se celebran sin convocatoria parlamentaria ya que éstas convocatorias no permiten ejercer las funciones de las cámaras ni ostentar sus privilegios.

La primera prerrogativa colectiva de las Cortes es la inviolabilidad. Las Cortes generales son inviolables lo que significa que no puede exigirse responsabilidad jurídica alguna por los actos realizados en el ejercicio de su instrucción. Las Cortes en términos colectivos no pueden ser perseguidas ni por procedimiento penal ni civil. Además las Cortes generales no pueden estar sometidas a presión alguna por lo que el artículo 77.1 prohibe expresamente la presentación directa de peticiones individuales y colectivas a través de manifestaciones ciudadanas. El Código Penal considera delitos las manifestaciones ante las Cámaras cuando estén reunidas, entrar indebidamente en las cámaras con o sin armas o cualquier intento de coaccionar a sus integrantes o de perturbar su funcionamiento.

- La autonomía normativa o reglamentaria de las cámaras


La autonomía normativa significa que le corresponde a las Cortes Generales la aprobación de sus reglamentos, que son el reglamento del congreso de los diputados aprobado en 1982, el reglamento del Senado, aprobado también en el año 1982 pero con reformas posteriores y el reglamento de las sesiones conjuntas del congreso y del Senado. Lógicamente la potestad reglamentaria de las cámaras se ejerce respetando y sin perjuicio de las previsiones constitucionales que regulan la organización y el funcionamiento de las cámaras.

Existe por tanto una reserva de reglamento por lo que ninguna norma que no se los reglamentos parlamentarios puede regular la organización y el funcionamiento de las cámaras. Esta reserva del reglamento se ejerce sobre todo frente al Gobierno que no puede regular a través de su potestad reglamentaria el funcionamiento de las cámaras. Tampoco la ley puede regular el funcionamiento de las cámaras porque los reglamentos parlamentarios no son leyes. Los reglamentos parlamentarios son aprobados por cada una de las cámaras, no siguen el procedimiento legislativo y no son publicados en el Boletín Oficial del Estado.

- Posición de los reglamentos parlamentarios dentro del sistema de fuentes


Los reglamentos parlamentarios se encuentran directa e inmediatamente subordinados a la Constitución no teniendo más límites que los establecidos en esta. El reglamento parlamentario se encuentra en la misma posición en el sistema de fuentes que la ley respetándose no en virtud del principio de jerarquía sino en virtud del principio de competencia. Esta especial posición del reglamento parlamentario en el sistema de fuentes hace que el control de constitucionalidad de los reglamentos lo lleve a cabo el Tribunal Constitucional. En todo caso hay que decir que la ley tiene en el reglamento parlamentario su parámetro de constitucionalidad teniendo que respetar la aprobación de las leyes el procedimiento previsto en el reglamento parlamentario.

- Forma de aprobación de los reglamentos


Los reglamentos parlamentarios tienen que ser aprobados por mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Este criterio también es aplicable a la reforma de los reglamentos. Esta exigencia de mayoría absoluta para aprobar los reglamentos tiene como finalidad proteger a las minorías frente a las mayorías. Evitando que la mayoría política se sirva del reglamento para dificultar la función de control. Existen las llamadas resoluciones de las presidencias, bien para el congreso como para el senado, que tiene la facultad no solo de interpretar los reglamentos en caso de duda sino también de suplir su regulación en caso de laguna u omisión. Estas resoluciones son disposiciones de carácter general que tienen que dictarse con la colaboración de la mesa y la junta de portavoces y también son fuente del derecho parlamentario.

- La autonomía presupuestaria


Las cámaras aprueban de forma autónoma sus presupuestos. De esta forma si la regla general es que le corresponde al Gobierno la elaboración del proyecto de ley de presupuestos generales del estado.

En el caso del presupuesto de las cámaras este es elaborado y aprobado de manera autónoma por estas, integrándose de manera directa en los presupuestos generales del Estado. Esta autonomía presupuestaria evita que el gobierno dificulte el funcionamiento de las cámaras negándoles los recursos económicos necesarios.

- La autonomía de gobierno, autonomía administrativa y autonomía persona


Le corresponde a las cámaras elegir a los presidentes y a los demás miembros de las mesas de las cámaras. Las sesiones conjuntas de ambas cámaras son presididas por el Presidente del Congreso.

Le corresponde al Presidente de las cámaras ejercer en nombre de éstas todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes. Le corresponde también a las Cortes Generales aprobar de común acuerdo el estatuto de personal de las cortes generales. Además los procesos selectivos para formar parte de las Cortes Generales. Son convocados y son resuelven por tribunales aprobados por las propias mesas de las cámaras. Esta autonomía de personal es también una prerrogativa frente al gobierno que garantiza tu independencia.

- Fuero procesal o el control jurisdiccional de los actos del parlamento


No existen ámbitos exentos de control jurisdiccional. Así el control de los actos legislativos con valor de ley lo lleva a cabo el tribunal constitucional a través de la resolución de los recursos y de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El control jurisdiccional de los actos parlamentarios sin valor de ley lo lleva a cabo el Tribunal Constitucional a través del llamado recurso de amparo directo regulado en el artículo 42 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional. Se llama recurso de amparo directo porque a diferencia de los demás no hace falta agotar la vía judicial previa. A través de este amparo directo se controlan los actas interna corporis que son los actos internos de las cámaras donde se cumplen funciones parlamentarias. Cuando estas resoluciones o actos de las cámaras vulneren derechos fundamentales existe esta garantía jurisdiccional que va a proteger especialmente el derecho a participar en asuntos públicos por medio de representación que no solo tiene dentro de su contenido esencial el derecho a ser elegido sino que también el derecho a desarrollar con normalidad las funciones de representación.

Frente a los actos de las cámaras que no tienen carácter parlamentario sino que son de administración o de personal existe un recurso judicial que conoce la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

- Prerrogativas individuales del parlamentario


No basta con proteger a los órganos de las cámaras en términos colectivos para que éstas puedan ejercer adecuadamente sus funciones. Solo protegiendo al parlamentario individualmente podemos proteger también la formación de la voluntad de las cámaras. Por ello las prerrogativas individuales de los parlamentarios no son privilegios personales sino garantías funcionales que custodian la actividad parlamentaria tanto en lo que hace referencia a la libertad de expresión como a la correcta composición numérica de cada una de las cámaras. Por ello estas prerrogativas individuales de los parlamentarios no son derechos subjetivos de los parlamentarios que estos puedan exigir o de los que puedan renunciar sino que son garantías de las que disponen las cámaras que son irrenunciables por parte del parlamentario individual y solo pueden disponer de ellas las cámaras cuya función está protegida por la prerrogativa.

+ Inviolabilidad de los diputados por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones


El artículo 71.1 señala que los diputados gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Esto significa que los miembros de las cámaras no responden jurídicamente y por tanto no pueden ser perseguidos o demandados por las opiniones manifestadas y vertidas con ocasión del ejercicio de sus funciones. El bien jurídico que protege la inviolabilidad es la libertad de expresión y por tanto la capacidad de control que es indispensable para la función representativa. La inviolabilidad impide cualquier procedimiento judicial tanto en el ámbito penal como en el ámbito civil. No es posible una querella penal y una demanda civil por las opiniones manifestadas en el ejercicio de las funciones que se encuentran protegidas por la garantía de la inviolabilidad. La inviolabilidad extiende sus efectos temporales de manera indefinida por lo que tampoco es posible un procedimiento judicial por las opiniones vertidas en sus funciones parlamentarias cuando ha dejado de ser parlamentario. El objeto de la inviolabilidad son especialmente las opiniones manifestadas aunque también se puede extender a otras intervenciones o manifestaciones de posición en votaciones o proposiciones no de ley. Por tanto el ámbito objetivo de la inviolabilidad excluye las opiniones emitidas por parlamentarios fuera del ejercicio de las funciones parlamentarias. Por tanto los inviolabilidad del parlamentario no cubre las reuniones de parlamentarios que se celebran sin convocatoria reglamentaria y donde no se ejercer las funciones parlamentarias ni se ostentan sus privilegios. La inviolabilidad no excluye que las propias cámaras puedan imponer sanciones a los parlamentarios por las opiniones vertidas durante las funciones parlamentarias a través de las potestades disciplinarias que ejercen las propias cámaras.

+ Inmunidad de los parlamentarios


El artículo 71.2 reconoce una prerrogativa individual de los parlamentarios que es la inmunidad.

Esta prerrogativa protege al parlamentario frente a cualquier acto del poder ejecutivo en especial de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado y frente a cualquier acto del poder judicial que pueda limitar su libertad personal reconocida en el artículo 17 de la Constitución.

La inmunidad evita cualquier detención por parte de los cuerpos de seguridad y cualquier forma de privación de libertad a través de procedimiento penales. La inmunidad va dirigida a que esta detención o privación de libertad no se haga por motivos políticos y tenga su causa en una persecución política. El bien jurídico que se protege es la correcta composición de las cámaras de forma que la privación de libertad no altere sus equilibrio numéricos.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la inmunidad de los parlamentarios así como su inviolabilidad tiene que interpretarse de manera restrictiva debido a que se limita mucho el derecho a una tutela judicial efectiva.

La inmunidad no es absoluta ya que el diputado o senador puede ser procesado si lo autorizan las cámaras. La concesión de suplicatorio para procesar a un diputado o la delegación de su abdecatoria tiene que ser justificada y motivada por las cámaras valorando si en la petición judicial se esconde algún móvil político. Se trata esta concesión o suplicación de delegatoria es un acto parlamentario sin valor de ley sometido a control jurisdiccional sometido a control jurisdiccional a través del recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional. No es una decisión política, es de naturaleza jurídica. El parlamento no podrá denegar el suplicatorio si no existe una persecución de carácter político. En ningún caso el parlamento puede llevar a cabo un enjuiciamiento sobre el fondo del asunto que le corresponde al órgano judicial. La inmunidad no es derecho del diputado o senador sino que solo puede disponer de ella las cámaras.

+ Diferencias de la inmunidad frente a la inviolabilidad


La inmunidad tiene importantes diferencias con respecto a la inviolabilidad. La primera es que la inmunidad solo se limita al ámbito penal y no impide los procedimientos civiles o laborales contra un diputado ya que solo los procedimientos penales pueden implicar la privación de libertad. En segundo lugar la inmunidad alcanza cualquier procedimiento penal contra un parlamentario así mientras que la inviolabilidad solo protege frente a actos parlamentarios la inmunidad protege todos los actos que cometan los parlamentarios también fuera de sus funciones parlamentarias y que puedan implicar un procedimiento penal contra él (ejemplo bebidas alcóholicas). En tercer lugar la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario, mientras que la inviolabilidad se extiende más halla y fuera del mandato parlamentario.

Así lo que se pretende de nuevo es que se modifique la composición de las cámaras. De hecho si el parlamento no concede suplicatorio siempre se podrá perseguir penalmente a esa persona cuando deje de ser diputado.

+ Aspectos relevantes en el procedimiento penal vinculados a la inmunidad


Existen algunos aspectos relevantes en el procedimiento penal vinculados a la inmunidad. En primer lugar la inmunidad no impide la investigación policial de aquellos actos o conductas que puedan ser delictivas y merecer un reproche penal. Por tanto tampoco la inmunidad impide la misión a trámite de una querella penal. Lo propio de la inmunidad es que no se inicie la inculpación de un parlamentario o sea procesado sin la previa autorización de las cámaras. Cuando alguien que es elegido parlamentario se encuentra ya procesado penalmente es necesario que las cámaras concedan el suplicatorio para continuar con la inculpación. Si está detenido o privado de libertad hace falta proceder a su puesta en libertad hasta que el parlamento no conceda el suplicatorio. Otro elemento procesal relevante es el referido al órgano jurisdiccional competente para proceder penalmente contra los diputados, parlamentarios o senadores. Es la sala de lo penal del Tribunal Supremo. Si el parlamento concede suplicatorio se continua el procedimiento penal que puede conllevar una pena de prisión o la inhabilitación del parlamentario, lo que significa una suspensión temporal y una pérdida temporal de su condición de parlamentario. En el caso de que el parlamento no conceda el suplicatorio no podrá continuar el procedimiento penal contra el diputado, no podrá ser inculpado ni procesado hasta que deje su condición de parlamentario. En todo caso si se podrá continuar la imputación contra los demás inculpados. También hay que decir que los parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito. En todo caso hace falta la autorización de las cámaras para continuar la detención.

El órgano jurisdiccional competente para conocer los procedimientos penal contra diputados y senadores es la sala de lo penal del Tribunal Supremo como señala el artículo 71.1 de la Constitución. Esta previsión no supone que el Tribunal Supremo sea un órgano judicial más independiente o más imparcial que el resto de órganos judiciales pero si que dispone de magistrados que por estar a término tienen una mayor cualificación jurídica y experiencia. La existencia de este fuero procesal hace que los diputados y senadores no dispongan de un derecho a una apelación o del derecho a que su caso sea revisado por una segunda instancia judicial. Esto ha sido en parte cuestionado por el Tribunal Europeo de derechos humanos.

+ Otras garantías constitucionales de los parlamentarios considerados individualmente


Los parlamentarios disponen de otras garantías constitucionales que no son garantías de los órganos, no son garantías de las cámaras sino de los parlamentarios considerados individualmente.
Se trata de un auténtico estatuto de los parlamentarios que se extiende a las exigencias de incompatibilidad a la obligación de prestar un juramento y a los supuestos de pérdida de la conducción del parlamento.

+ Incompabilidades de los miembros de las cámaras


La incompatibilidad es la exigencia de que los miembros de las cámaras no incurran en ningún supuesto de incompatibilidad que suponga una interferencia en el ejercicio de las responsabilidades parlamentarias. Por tanto la incompatibilidad es una garantía de independencia de los diputados y senadores para que puedan desempeñar correctamente las funciones legislativas de control.

La primera incompatibilidad va dirigida a no formar parte del poder ejecutivo, de manera que se evite la confusión entre poderes del Estado.

La segunda exigencia de incompatibilidad es que los diputados y senadores no deben ejercer algunas funciones privadas que les afecte a su independencia en su proceso legislativo.

En tercer lugar la exigencia de incompatibilidad va dirigido a permitir un nivel de dedicación a las secciones parlamentarias.

La mayoría de las causas de incompatibilidad están regulados en el artículo 70 de la Constitución.

El artículo 70 establece las causas de incompatibilidad que también son de ilegibilidad como son ser miembros del Tribunal Constitucional, ser alto cargo de la administración del estado, defensor del pueblo, miembro de la carrera judicial o fiscal, militar profesional o miembro de una fuerza o cuerpo de seguridad del estado.

No obstante hay que diferenciar la inelegibilidad que impide ser proclamado candidato de la incompatibilidad que impide la toma de posesión como diputado.

Por tanto hay algunos supuestos específicos de incompatibilidad sobre todo referido al ejercicio de funciones privadas. Así el diputado o senador al ser elegido debe hacer una declaración de actividades y pedir la compatibilidad. Existe una comisión, la comisión del Estatuto del diputado, que elabora un dictamen de compatibilidad y que resuelve el pleno de las cámaras. Recientemente se da publicidad a la declaración de actividades de diputados y senadores lo que supone un control social de su actividad.

+ Obligación de prestar juramento o promesa de aceptar la Constitución


Otra garantía es la obligación de prestar juramento o promesa de aceptar la Constitución para adquirir la plena condición de parlamentario. La jurisprudencia del tribunal constitucional ha admitido como fórmula para prestar juramento la expresión por imperativo legal. La negativa a jurar o prometer la Constitución no hace perder el carácter de diputado o senador electo sino que impide que se puedan ejercer las funciones parlamentarias y que se ostenten los privilegios o prerrogativas de los parlamentarios.

La última garantía que forma parte de este estatuto del parlamentario o senador es la existencia de unos supuestos tasados o limitados para la pérdida temporal o definitiva de la condición de parlamentario.

- Supuesto que justifica la pérdida definitiva de condición de parlamentarios


Son la finalización del mandato bien por que hayan transcurrido 4 años, por que se hayan disuelto las Cámaras salvo los miembros de la diputación permanente que siguen siendo parlamentarios.

Otras causas de pérdida definitiva de la condición de parlamentario es el fallecimiento, la renuncia o la resolución judicial que incapacite al diputado o senador o la resolución judicial que anule la elección.

La pérdida definitiva de la condición de diputado supone que en el congreso toma posesión el siguiente en la lista y en el senado toma posesión el suplente.

Hay otros supuestos que suponen la pérdida temporal de diputado o senador. Básicamente la principal es la resolución judicial, que declare la prisión preventiva o una sentencia judicial de condena a cárcel o con una pena de inhabilitación para el ejercicio de cargos y de funciones públicas.

La última garantía hace referencia a la situación económica de diputados y senadores. El artículo 71.4 de la Constitución establece que los diputados y senadores van a percibir una asignación que es fijada por las respectivas cámaras. Por tanto la retribución económica de los parlamentarios es una exigencia constitucional por varios motivos: compensación por el ejercicio de funciones públicas, carácter representativo del parlamento, que evite que sólo pueda ser parlamentario quien se lo pueda pagar, y en tercer lugar una garantía de independencia del parlamento, vinculado al régimen de incompatibilidad.

La Constitución no establece ningún régimen ni ventaja especial de los miembros del parlamento en relación con las cotizaciones a la seguridad social para poder obtener una comisión. Esta es una decisión que corresponde a la autonomía de las cámaras.

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- Las Cortes Generales y su estructura


+ Las Cortes Generales en el sistema constitucional

+ El bicameralismo

+ El trabajo parlamentario

+ Las elecciones

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Fuente:
Apuntes de Derecho Constitucional recopilados por Javier García de Tiedra González, basados en las lecciones magistrales de Antonio Troncoso Reigada, Catedrático acreditado de Derecho Constitucional, y Profesor Titular de la Universidad de Cádiz.