El conflicto en defensa de la autonomía local viene a satisfacer una demanda continuada de los entes locales en el sentido de que le faltaba un instrumento que garantizase la intangibilidad de sus competencias propias, cuando éstas eran puestas en peligro a través de normas con rango de ley procedentes del Estado o de las Comunidades Autónomas.
El único instrumento a su alcance para conseguir este objetivo era la cuestión de inconstitucionalidad, que quedaba condicionado a la impugnación de los actos de aplicación de la norma legal, y abierto a la discrecionalidad de la decisión judicial de residenciar o no la duda de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Ello tuvo como consecuencia la introducción de este procedimiento híbrido a través de la reforma realizada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, que con una desastrosa técnica legislativa se dedicó "a clonar" su artículo 75.
- Etapas del procedimiento para con el conflicto en defensa de la autonomía local
El procedimiento se divide en dos etapas. Una primera, en la que bajo esquemas de un conflicto de competencias se impugna una disposición con rango de ley del Estado o de una Comunidad Autónoma, bajo el único vicio de su inconstitucionalidad por atacar el principio constitucional de la autonomía local (artículos 137 y 140.1 de la Constitución). Y, una segunda, en la que se tramita una ortodoxa cuestión de inconstitucionalidad contra la norma previamente declarada invasora del principio de autonomía local.
- Primera etapa del procedimiento: el supuesto conflicto de competencias
El objeto del proceso son las leyes y disposiciones con rango de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada (artículo 75 bis LOTC); con lo que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional mezcla la impugnación por incompetencia, cuando la norma invade y se apropia de competencias locales esenciales para al autonomía municipal o provincial, con el reproche de inconstitucionalidad, en la medida que se valora el atentado al principio constitucional de la autonomía local.
+ Sujetos legitimados
Los sujetos legitimados son, según el artículo 75 ter de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional:
1. Un municipio o una provincia cuando sean los destinatarios únicos de la ley o disposición con rango de ley impugnada.
2. Una séptima parte de los municipios de todo el territorio nacional o del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, que reúnan al menos una sexta parte de la población del territorio.
3. El 50 por 100 de las provincias afectadas por la ley o disposición con rango de ley, que agrupe como mínimo al 50 por 100 de la población de la población nacional o de una Comunidad Autónoma. No obstante frente a leyes y disposiciones normativas con rango de Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias, pueden interponer el conflicto tres Cabildos, y de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, pueden hacerlo dos Consejos Insulares, aun cuando en ambos casos no se alcance el porcentaje de población exigido en el artículo 75 ter de la LOTC (Disp. Adic. 3.ª2).
4. En el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, además de los sujetos legitimados a que se refiere el artículo 75 ter, lo estarán también, a los efectos de los conflictos en defensa de la autonomía local, las correspondientes Juntas Generales y las Diputaciones Forales de cada Territorio Histórico, cuando el ámbito de aplicación de la ley afecte directamente a dicha Comunidad Autónoma.
+ El procedimiento: similar a aquellos en los que se manifiesta disputa competencial
El procedimiento se asemeja bastante al resto en los que se manifiesta una disputa competencial.
. En primer lugar, hasta cubrir los porcentajes que requiere cada supuesto de legitimación, los entes locales y provinciales por mayoría absoluta de sus órganos plenarios tienen que acordar el planteamiento del conflicto.
. En segundo lugar, en el plazo de tres meses a partir de la publicación de la norma con rango de ley cuestionada por invadir la autonomía local se debe solicitar un dictamen sobre la impugnación al Consejo de Estado o al órgano consultivo colegiado de la Comunidad Autónoma.
. En tercer lugar, dentro del plazo de un mes a partir de la recepción del informe del órgano consultivo, los municipios o provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 75 ter y alegándose los fundamentos jurídicos en los que se apoya la impugnación.
. En cuarto lugar, la demanda puede ser inadmitida por auto motivado en la falta de legitimación o por la ausencia de otros requisitos insubsanables, o bien porque estuviese notoriamente infundada la controversia suscitada. Una vez admitido por providencia el conflicto, el Tribunal en un plazo de diez días dará traslado de la interposición al Consejo de Gobierno y al Parlamento de la Comunidad Autónoma que hubiese dictado la ley o disposición con rango de ley, y, siempre, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno central. El planteamiento será notificado a los interesados y publicado en el correspondiente diario oficial.
. En quinto lugar, las partes en el proceso (demandantes y órganos estatales y autonómicos) disponen de un plazo común de veinte días para personarse y hacer alegaciones. Agotado ese plazo el Tribunal puede pedir a las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión, fijando un plazo para las respuestas.
. En sexto lugar, el Tribunal Constitucional tiene un plazo de quince días para dictar sentencia, a partir del plazo de alegaciones o del plazo fijado para la información adicional. La sentencia, que posee efectos erga omnes y vincula a los poderes públicos, contendrá un pronunciamiento sobre si la ley o norma con rango de ley ha vulnerado o no la autonomía local, declarará la titularidad de la competencia y, en su caso, resolverá sobre las situaciones de hecho y de derecho que se hayan producido como consecuencia de la aplicación de la norma cuestionada.
- Segunda etapa del procedimiento: el procedimiento declarativo de la inconstitucionalidad
Un pronunciamiento favorable de incompetencia por lesión de autonomía local no resulta suficiente para declarar inconstitucional la norma con rango de ley. Para que se haga efectiva la nulidad de la norma se precisa una nueva sentencia, en este caso de inconstitucionalidad, que se alcanza a través de un procedimiento de control decidido en su inicio por el Pleno del Tribunal y ajustado en su desarrollo a los trámites de la cuestión de inconstitucionalidad (artículo 75 quinquies. 6.º LOTC).
Con este procedimiento se confunden los objetivos de los procesos de conflicto con los de constitucionalidad. No queda muy clara la situación de eficacia en la que queda una norma que se declara incompetente por lesión del principio constitucional de la autonomía local y no se anula hasta que se efectúa un segundo pronunciamiento de inconstitucionalidad. Y, por último, el principio constitucional de la autonomía local, como ya apuntara la STC 4/1981, resulta un parámetro bastante evanescente en su contenido y límites para apoyar en él una declaración de inconstitucionalidad, y, al mismo tiempo, resulta complicado exigir del Tribunal Constitucional que no haga activismo judicial concretando un concepto constitucionalmente indeterminado, cuya concreción debe corresponder al criterio político del legislador estatal y autonómico.
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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XV "Las competencias del Tribunal Constitucional", escrito por José María Morales Arroyo y Esperanza Gómez Corona. Páginas 393-396.
