jueves, 1 de diciembre de 2011

El régimen parlamentario



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Vamos a ver en esta entrada en qué consiste el régimen parlamentario [también conocido como régimen de separación flexible de poderes donde los poderes se relacionan (legislativo y ejecutivo)]: su concepto y características fundamentales.

Parlamento

Tras la evolución histórica acaecida hasta llegar al sistema de doble confianza -del monarca y del parlamento- que necesitaba un gobierno para ejercer sus funciones. A este régimen de confianza dualista en el cual todavía está presente la doble fuente de legitimación (histórica-Monarca y popular-Parlamento) se le conoce en la historia como régimen doctrinario. Pero también se le denomina régimen orleanista (por la Monarquía orleanista, vigente en Francia entre 1830 y 1848, que representa, fuera de Inglaterra, la fase de transición entre la Monarquía limitada y el régimen parlamentario) o monarquía constitucional pura.

Este sistema de doble confianza presupone también que las dos fuentes de legitimidad se respetan mutuamente, por lo que al derivar la posición del monarca del principio de legitimidad histórica se considera que no tiene responsabilidad ante el parlamento (the king can not do wrong) por los actos de gobierno; como resulta que sus secretarios (el gobierno o gabinete) si tienen responsabilidad ante el parlamento nada más lógico que atribuir los actos del rey a sus secretarios o ministros, de donde aparecerá la costumbre de que junto al rey firmará siempre su primer ministro o uno de sus ministros. Se empezará así a construirse la figura del refrendo ministerial. Por otro lado esta situación conducirá a que sean los ministros los que vayan cada vez más desempeñando las funciones efectivas que corresponden al poder ejecutivo asumiendo en la práctica la mayoría de los poderes de la corona, mientras el monarca retiene los simbólicos o representativos del Estado. Se irá produciendo así una diferenciación dentro del poder ejecutivo entre determinadas funciones a las que podemos denominar como propias de la jefatura del Estado y el resto, que corresponderán a las funciones de gobierno en sentido estricto. Ello irá dando lugar a una diferenciación de dos órganos distintos dentro del poder ejecutivo, la Jefatura del Estado, y el Gobierno. Cuando por un uso constitucional los reyes dejan de presidir las reuniones del Gobierno o Consejo de Ministros esta diferenciación será nítida y evidente.

El momento crucial en que esta situación histórica se convierte en el denominado régimen parlamentario ocurrirá cuando los gobiernos dejen de ser el resultado de la doble confianza en ellos del rey y del parlamento y dependan sola y exclusivamente de la confianza del parlamento.

A estos efectos conviene insistir en el ejemplo que suponen los vasos comunicantes. Mientras la legitimidad tradicional de los monarcas y la que representan los parlamentos se encuentran al mismo nivel estamos en el momento del sistema doctrinario u orleanista de la doble confianza. Pero, como consecuencia del cambio histórico, la legitimación tradicional como fuente del poder político va a ir decreciendo paulatinamente y sin pausa, mientras que la legitimación popular del poder, residenciada en los parlamentos, va a crecer sin cesar y se convertirá en irresistible al transformarse en la única fuente de legitimación del poder político como consecuencia de la universalización del sufragio. Con distintas referencias cronológicas según los países, entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX se producirá la implantación definitiva del régimen parlamentario que supone que los gobiernos existen porque son el resultado de su investidura por los parlamentos y que permanecen en el poder porque siguen contando con la confianza de los parlamentos respectivos. Ello conducirá igualmente a entender que los poderes de los gobiernos no serán ya emanaciones del antiguo poder de la corona sino un poder propio con funciones establecidas constitucionalmente.

- Características fundamentales de un régimen parlamentario


Con arreglo a lo hasta aquí expuesto -aunque vamos a completarlo a la hora de enunciar cada rasgo- el perfil definitivo de un régimen parlamentario responde a los siguientes caracteres fundamentales:

+ Existencia del Parlamento: órgano que incorpora la legitimación política y ejerce el poder legislativo


Existencia de un órgano, llamado Parlamento, que es el órgano que incorpora la legitimación política al representar a la soberanía popular y que ejerce el poder legislativo. Su papel de representante de la soberanía popular determina que el Gobierno responda políticamente ante él, lo que se traduce entres instituciones concretas:

- Investidura del jefe de gobierno o (según los países) del gobierno por la mayoría del parlamento. Sin este requisito no puede formarse un gobierno, lo que significa que los gobiernos extraen su legitimidad de los parlamentos.

- Moción de confianza. Es la forma que tiene un gobierno de asegurarse, en un momento dado, que sigue contando con la confianza del parlamento. Puede hacer tanto preguntando directamente al parlamento y dimitiendo en caso de verificación negativa como supeditando la continuidad del gobierno a la aprobación por el parlamento de una propuesta concreta de aquel.

- Moción de censura: posibilidad del parlamento de hacer cesar al gobierno que invistió. En caso de prosperar una moción de censura el jefe de gobierno dimite y, con él, cesa todo su gobierno. En algunos países y a partir de la segunda mitad del siglo XX se ha establecido una conexión directa entre la moción de censura constructiva que consiste en que la propuesta de moción debe ir acompañada de la propuesta concreta de un nuevo candidato a la jefatura del gobierno. Se intenta así que la mayoría del parlamento no se pronuncie solamente para derribar a un gobierno sino que sea capaz de alcanzar un acuerdo simultáneo para formar otro nuevo.

Estos tres elementos -investidura, confianza y censura- constituyen una especie de paquete global que suele sintetizarse en la frase "el gobierno responde políticamente ante el parlamento".

+ Poder ejecutivo dualista


Un poder ejecutivo de carácter dualista y que se desdobla en:

. Una jefatura del Estado, representada por un Rey o por un Presidente de República, que:

    Es irresponsable políticamente y ejerce funciones honoríficas, simbólicas, representativas del Estado y, en algunos supuestos, de carácter moderador y de arbitraje de las altas instituciones del Estado, sintetizado todo ello en la célebre frase "el rey reina pero no gobierna".

    La irresponsabilidad política supone la necesidad del llamado refrendo ministerial. Es decir los actos que el Jefe del Estado realiza al representar al Estado y que son muchos y variados deben de ir refrendados por el primer ministro (también denominado jefe o presidente del gobierno) o por un ministro o, excepcionalmente, por el presidente del parlamento. Los refrendantes son políticamente los responsables del acto que personifica el Jefe del Estado. Como contrapartida al hecho del traslado de la responsabilidad política hacia la figura del refrendante, se consideran nulos, salvo excepciones constitucionalmente establecidas, los actos del Jefe del Estado que carezcan de refrendo.

En los casos de regímenes parlamentarios monárquicos la Jefatura del Estado se ejerce por la figura del Rey, su provisión se realiza de forma vitalicia y su sucesión mediante el orden sucesorio correspondiente a la legitimidad tradicional. En los casos de repúblicas parlamentarias la Jefatura del Estado se ejerce por un Presidente de la República, cargo temporal y cuya provisión suele ser consecuencia de un proceso electivo de carácter parlamentario o indirecto.

Aunque la caracterización de la Jefatura del Estado como parte del Poder Ejecutivo responde a la configuración clásica del régimen parlamentario, adviértase que el devenir reciente de los regímenes parlamentarios tiende cada vez más a configurar a la Jefatura del Estado como un poder autónomo y distinto al que se ha ido denominando unas veces como "el poder moderador", "el poder arbitral" etc. Cuando se ha llegado a una situación de este tipo ya no puede sostenerse la visión clásica del dualismo del poder ejecutivo, ya que este sería en su totalidad ejercido por el segundo elemento del que hablamos a continuación.

. Un gobierno, presidido por el Primer Ministro o Jefe del Gobierno, que ejerce un poder efectivo, es decir la llamada función de gobierno, dirigiendo la política interior y exterior, la administración pública y ejerciendo el poder reglamentario. Es responsable políticamente ante el parlamento conforme hemos expuesto en el punto anterior.

+ "Derecho de disolución" del Parlamento y nuevas elecciones


Como contrapartida a la necesidad que tiene el gobierno de la confianza parlamentaria se establece el llamado "derecho de disolución" en virtud del cual el poder ejecutivo puede decretar la disolución del parlamento y convocar nuevas elecciones. La disolución del parlamento, en el parlamentarismo clásico, corresponde hacerla al Jefe del Estado, pero éste no actúa autónomamente sino que lo hace a requerimiento del Jefe del Gobierno.

La relación de confianza entre un gobierno y un parlamento fragmentado se producía con dificultad porque así como concertar un acuerdo parlamentario para formar un gobierno era difícil, un posible acuerdo entre fuerzas políticas dispares para derribarlo era mucho más fácil, lo que producía una cierta descompensación en el sistema. Se "inventa" entonces la técnica de la disolución del parlamento que permite que un gobierno acosado desde el parlamento remita al electorado la decisión final sobre el confianza con que cuenta. En efecto, al disolverse el parlamento y convocarse nuevas elecciones, el nuevo parlamento que se forme podrá ser parecido al disuelto, con lo que se verá que quien tenía razón era el parlamento y, por lo tanto, el nuevo y similar investirá a otro gobierno distinto; pero si las elecciones dan como resultado un parlamento más afín al gobierno que disolvió, éste será nuevamente investido.

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Aunque la clave del sistema parlamentario consiste en considerar que es el parlamento el órgano que incorpora la legitimidad política de forma directa y que mediante la investidura confiere la legitimidad política de forma indirecta a un jefe de gobierno o primer ministro, no podemos ignorar que las transformaciones históricas y el papel de los partidos políticos como vertebradores de la acción política han alterado de facto esta situación y que en los sistemas parlamentarios modernos las elecciones no solamente sirven para elegir a los miembros del parlamento sino que a través de las mismas se confiere frecuentemente la mayoría a un partido político, cuyo líder al concurrir a las elecciones no lo hace solamente para obtener el acta de diputado por tal o cual provincia sino con el propósito, si obtiene la mayoría, de acceder a la jefatura del gobierno. Esto ha producido un refuerzo de la figura de los líderes de los partidos que, en la práctica, obtiene legitimidad democrática directa y refuerzan el carácter de la jefatura de gobierno, generando un cierto presidencialismo que ha hecho incluso que constitucionalmente se haya abandonado la utilización de la nomenclatura de "primer ministro" o "jefe de gobierno" para sustituirla por la de "presidente del gobierno" o, simplemente, "presidente". Téngase en cuenta, además, que al ser el presidente de gobierno el líder del partido mayoritario son él y los mandos del partido los que controlan a la mayoría parlamentaria y no al revés, por lo que suele haber una gran diferencia entre la teoría constitucional del régimen parlamentario y la práctica política, pero subsiste con todo el concepto básico radicado en la relación de confianza: existe un gobierno porque ha sido investido por el parlamento y mantiene la confianza de la mayoría del mismo.

Dado que, como acabamos de exponer, el funcionamiento del régimen parlamentario está muy condicionado por el sistema de partidos vigente en un país determinado, las normas constitucionales basadas teóricamente en la relación flexible entre los poderes quedan en parte inoperantes cuando sobre su propio análisis abstracto volcamos la práctica derivada del sistema de partidos. Por eso, en muchos casos el sistema de separación flexible de poderes que es teóricamente el régimen parlamentario queda remitido a un rasgo que termina siendo como su quintaesencia: la de la posibilidad de que la opinión pública visualice la confrontación / diálogo permanente entre mayoría y oposición parlamentarias.

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- La Constitución y los sistemas de gobierno


+ La distinción entre las funciones del Estado y la doctrina de la separación de poderes

+ El poder legislativo

+ El poder ejecutivo

+ El poder judicial

+ El régimen presidencial

+ El régimen semipresidencial

+ El régimen directorial

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Fuente:
Introducción al Derecho Constitucional, José Luis García Ruiz. Páginas 122 - 126.