La Constitución reconoce, en su artículo 21.1, "el derecho de reunión pacífica y sin armas". Al igual que el derecho de asociación del artículo 22 de la Constitución, se trata de un derecho fundamental de titularidad individual, pero de ejercicio necesariamente colectivo y de naturaleza, por tanto, marcadamente social. A continuación, analizaremos las diversas modalidades del derecho fundamental de reunión, el ámbito del derecho, quiénes son titulares del mismo y de qué manera la Constitución y la ley han regulado las garantías específicas que lo protegen y los controles encaminados a restringirlo cuando se ejerce fuera de sus límites.
- Modalidades de ejercicio del Derecho de reunión
En función de su regulación constitucional y legal, pueden distinguirse diversas modalidades del derecho fundamental de reunión:
+ En primer lugar, aquellas reuniones que no han sido objeto de una regulación legal específica y cuyo régimen, aun suponiendo en todo caso un ejercicio de este derecho, se encuentra también protegido por otros derechos fundamentales. Se incluyen en este apartado las reuniones que se celebren en los domicilios de las personas físicas, que pueden suponer el ejercicio del derecho a la intimidad personal o familiar (artículo 18.1 de la Constitución) y que están en todo caso amparadas por el derecho a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18.3 de la Constitución).
+ En segundo lugar, las reuniones que se celebren en locales cerrados, públicos o privados, y que sean convocadas por razones familiares o de amistad por personas físicas, o, en exclusiva para sus miembros o clientes y para los fines que les son propios, por profesionales, asociaciones, sociedades u otras entidades legalmente constituidas; y las reuniones que tengan lugar en unidades, buques y recintos militares, que se rigen por la normativa militar.
+ En tercer lugar, el resto de las reuniones en lugares cerrados y las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones, que se rigen por lo dispuesto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión (LODR), que regula igualmente con carácter supletorio las reuniones mencionadas en el apartado anterior, excluidas en lo demás de su ámbito de aplicación (artículo 2 y disposición final 1.ª LODR).
De todas las modalidades de ejercicio del derecho de reunión, sólo estas últimas pueden propiamente caracterizarse como una libertad pública, es decir, un derecho fundamental a través de cuyo ejercicio sus titulares participan en los asuntos que atañen al conjunto de la sociedad. Junto a su consideración como vía idónea para la participación política constitucionalmente garantizada (incluso como un derecho fundamental específico, el garantizado en el artículo 23 de la Constitución), el ejercicio de estas modalidades del derecho de reunión es también instrumental a otras libertad públicas, como la libertad ideológica, religiosa y de culto (artículo 16 CE), la libertad de expresión (artículo 20 CE) o el derecho de petición (artículo 29 CE).
Salvo que se señale expresamente lo contrario, todo lo que se dice a continuación debe entenderse referido exclusivamente a las reuniones reguladas en la LODR.
- Ámbito del Derecho de reunión
La LODR establece que, a los efectos en ella regulados, "se entiende por reunión la concurrencia concertada y temporal de más de veinte personas, con finalidad determinada". Estas notas permiten, en efecto, diferenciar la reunión de otras acumulaciones de personas que no pueden considerarse jurídicamente como tales: debemos excluir así las que no sean concertadas, sino fruto del azar (la aglomeración de personas en una calle concurrida); las que no tengan una finalidad determinada (el hacinamiento de viajeros en un vagón de metro) y las que no sean temporales, sino estables (los trabajadores que concurren cotidianamente en el centro de trabajo). Obliga también la ley a no considerar reuniones las de menos de veinte personas, aunque en ellas se den las notas de temporalidad, finalidad y concertación. Excluir del régimen de la LODR las reuniones por debajo de un determinado número de personas no encuentra una clara justificación constitucional, sobre todo teniendo en cuenta que el régimen de comunicación previa para las reuniones en lugares de tránsito público, al que aludimos más adelante, debe considerarse el trámite idóneo no sólo para que la Administración valore el posible riesgo de alteración del orden (y también desde esta perspectiva la presunción de que sólo más de diecinueve pueden perturbarlo es gratuita), sino, y probablemente de modo más importante, para solicitar la oportuna protección en el ejercicio del derecho, y aquí el número permite, si acaso, una presunción contraria: cinco pacifistas concentrados en la vía pública protestando contra una acción bélica en un ambiente hostil deben merecer, sin duda, la protección propia del derecho de reunión y manifestación y su restricción injustificada la sanción penal prevista en el artículo 540 del Código Penal.
El artículo 21.1 de la Constitución Española exige para todas las reuniones que éstas sean pacíficas y sin armas. Las que no cumplan estos requisitos no suponen, en ningún caso, el ejercicio de este derecho fundamental y el legislador puede libremente tipificarlas y sancionar penalmente a quienes las convoquen o asistan a las mismas (artículos 513 y 514 del Código Penal). El carácter de pacífica y sin armas no se aplica sólo para definir el ámbito del derecho constitucionalmente reconocido, sino también para delimitar los casos en los que el derecho se ejerce fuera de sus límites y puede, por tanto, ser merecedor de una restricción, siempre que ésta respete el principio de proporcionalidad y su contenido esencial. Éste sería el caso de reuniones inicialmente pacíficas y desarmadas en las que, a partir de un determinado momento, se suceden actos violentos o se detecta la presencia de armas.
- Titularidad del Derecho de reunión. Garantías y control de su ejercicio
Las reuniones sometidas a la Ley Orgánica del Derecho de Reunión sólo pueden ser promovidas o convocadas por quienes se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles. Sin embargo, y a pesar de su íntima relación con el derecho de participación y otras libertades públicas, del derecho de reunión no son titulares sólo los ciudadanos españoles, sino también los extranjeros. La Sentencia del Tribunal Constitucional 115/1987 dedujo del tenor literal del artículo 21.1 de la Constitución ("Se reconoce el derecho [...]") que no cabe la exclusión de su titularidad a los nacionales. Al deducir, igualmente, que la no exigencia de autorización previa forma parte del contenido esencial del derecho, decretó la inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley Orgánica 7/1985, de los derechos y libertades de los extranjeros en España, que supeditaba a esa autorización el ejercicio de este derecho por parte de los extranjeros.
Aun siendo titulares del mismo, y al igual que ocurre con otros derechos fundamentales, algunas categorías de ciudadanos tienen limitado su derecho de reunión. Los que encuentran una limitación mayor son los militares. La regulación específica a la que remite el artículo 4.4 LODR, las Reales Ordenanzas, les impiden asistir en ningún caso a reuniones de "tipo político, sindical o reivindicativo" (artículo 180 de la Ley 85/1978, de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas). La limitación que sufren jueces (artículo 395.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y fiscales (artículo 59 EOMF) es menor, pues se les prohíbe tan sólo asistir a estas reuniones en su condición de tales.
Como todos los derechos constitucionales, el derecho de reunión goza de una serie de garantías genéricas, algunas de ellas privativas de determinados derechos fundamentales y libertades públicas (como la reserva de ley orgánica, la reforma constitucional agravada o el recurso de amparo) y otras compartidas con todos los derechos del Título I de la Constitución, como la protección que pueda dispensarle el Defensor del Pueblo. La Constitución y la LODR disponen, además, algunas garantías específicas, tanto administrativas como judiciales.
Pero, al igual que el resto de libertades públicas, tanto la Constitución como el legislador se preocupan no sólo por garantizar el ejercicio del derecho, sino también por el debido control de sus manifestaciones para evitar la lesión injustificada de otros bienes jurídicos que merecen igualmente protección constitucional. Las instancias administrativas y judiciales desempeñan pues un doble papel, pues, al estar dispuestas para garantizar el correcto ejercicio del derecho fundamental, sirven al tiempo para controlar y, en su caso, sancionar el ejercicio extralimitado del mismo. Desde este punto de vista analizaremos a continuación los mecanismos de intervención administrativa y judicial en relación con el derecho fundamental de reunión.
Tanto en relación con la protección del ejercicio del derecho de reunión como con el control de las reuniones, la primera intervención es siempre administrativa. La Constitución contempla casos de derechos fundamentales y libertades públicas en los que la Administración tiene sólo una intervención reglada, careciendo de facultades de control, para cuya puesta en práctica se exige la intervención directa del poder judicial -como, por ejemplo, la entrada en domicilio (artículo 18.3 de la Constitución), el registro de asociaciones (artículo 22.2 de la Constitución) o el secuestro de publicaciones (artículo 20.5 de la Constitución)-. Por el contrario, en el caso del derecho de reunión, la Administración puede ejercer funciones de control tanto preventivas como posteriores: las reuniones en lugares de tránsito público pueden ser prohibidas antes de que se produzcan, y cualquier tipo de reunión puede ser, una vez en funcionamiento, disuelta. La prohibición o la disolución se llevan a cabo por orden gubernativa, sin perjuicio de que esas decisiones puedan después recurrirse, como es lógico, ante instancias jurisdiccionales.
La primera obligación de la Administración con respecto al derecho de reunión es, sin embargo, custodiar su ejercicio. Tanto la LODR (artículo 3.2) como la Ley Orgánica 1/1992, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC), en su artículo 16.1, establecen el deber de la Administración de proteger las reuniones, disponiendo las medidas necesarias para asegurar su ejercicio "frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este derecho", mediante la intervención, si fuera necesario, de las fuerzas de seguridad.
- El control administrativo previo del Derecho de reunión
El iter constituyente del artículo 21.1 de la Constitución pone de manifiesto que la regulación del derecho de reunión fue objeto de una progresiva disminución de los controles administrativos previos, hasta llegar a la redacción final de esta disposición constitucional en la que se establece expresamente que "el ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa". La prohibición constitucional de la autorización previa no implica, sin embargo, la ausencia de todo tipo de control preventivo por parte de la Administración, al menos en el caso de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones, para las que el artículo 21.2 de la Constitución ordena que "se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes".
De la exigencia constitucional de comunicación previa, y de su desarrollo en la LODR, se deduce que ésta sólo puede establecerse para dos tipos de reuniones, las que se celebren "en lugares de tránsito público" y las "manifestaciones". En cuanto a las primeras, debe repararse en que la expresión que usa la Constitución es menos amplia que otras frecuentes en el constitucionalismo comparado, como "lugares al aire libre" o "lugares abiertos", que no deben considerarse de tránsito público si el público no puede acceder libremente a ellos (como puede ser el caso de una propiedad privada) o si se encuentran aislados. Las manifestaciones son reuniones en lugares de tránsito público que no se encuentran estáticas (concentraciones), sino que tienen un recorrido: la razón de ser de su mención separada de las anteriores se encuentra en que éste debe ser comunicado y puede ser cambiado por la Administración. No están sujetas al régimen de comunicación previa las reuniones en lugares cerrados o que no sean de tránsito público.
La ley establece los plazos para cursar la comunicación previa (un mínimo de diez días, o veinticuatro horas si existen causas extraordinarias y graves que lo justifiquen: artículo 8 LODR) y su contenido (artículo 9 LODR), que debe incluir los datos de los convocantes, lugar, fecha, hora y duración prevista, objeto de la misma y medidas de seguridad previstas por los organizadores o solicitadas a la autoridad gubernativa y, en el caso de manifestaciones, el itenerario o recorrido proyectado.
A partir de la comunicación previa, la Administración puede disponer diversas medidas de control: en primer lugar, puede proponer a los convocantes modificaciones en la fecha, el lugar y la duración de la concentración o, si se trata de una manifestación, en el itinerario a seguir. La Constitución no establece en qué circunstancias puede la Administración interferir de este modo en el ejercicio del derecho, por lo que, en principio, el legislador es libre para, respetando su contenido esencial, establecerlas, y el Tribunal Constitucional ha estimado que no son contrarias a la Constitución modificaciones que se basen en los perjuicios que las manifestaciones puedan ocasionar en otros bienes constitucionales (puede verse resumen reciente de su doctrina en la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2011). No obstante, lo cierto es que el artículo 10 LODR exige para estas propuestas los mismos requisitos que rigen para la prohibición, que es, en efecto, la otro posibilidad de intervención administrativa. Por prescripción del artículo 21.2 de la Constitución, ésta sólo puede disponerse "cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes". En todo caso, la notificación de la Administración debe producirse mediante una resolución motivada y en el plazo de setenta y dos horas a partir de la comunicación previa.
Cuando las reuniones y manifestaciones se convoquen como actos públicos de campaña electoral, la comunicación previa debe dirigirse a la Junta Electoral Provincial, que asume la competencia para proponer modificaciones a las propuestas u ordenar su prohibición (artículo 54.1 Ley Orgánica del Régimen Electoral General).
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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XIX "Libertades públicas (I)", escrito por Ángel Rodríguez. Páginas 529-533.
