lunes, 12 de marzo de 2012

La función legislativa y su procedimiento



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El artículo 66.2 establece que le corresponde a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. Es razonable que un órgano que representa al pueblo español (artículo 66.1) exprese la voluntad del pueblo a través de normas que son reflejo de la voluntad general. En el desarrollo de la función legislativa se ha producido un progresivo redimensionamiento de la posición del gobierno sobre el parlamento, sobre todo en virtud de la dificultad técnica que supone la actividad legislativa.

La función legislativa hace referencia a la capacidad para elaborar y aprobar las leyes y se encuentra desarrollada en el capítulo segundo del título tercero de la Constitución que se denomina de la elaboración de las leyes. El primer elemento a estudiar es el que hace referencia a la iniciativa legislativa. Es la capacidad o facultad de promover que las cámaras lleven a cabo la elaboración de una ley. Es una fase preliminar y no pertenece en si misma al procedimiento legislativo.

Sujetos titulares de la iniciativa legislativa:

Hay cinco titulares establecidos en el artículo 87.

El primer titular es el Gobierno, los textos que el Gobierno presenta en el ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa se llaman proyectos de ley, que deben ser aprobados por el consejo de ministros. Con anterioridad a la aprobación del proyecto de ley por el consejo de ministros el texto debatido previamente entre el gobierno y los distintos ministerios se llama anteproyecto de ley, que es también informado por el consejo de estado.

El consejo de ministros como señala el artículo 68 debe remitir al congreso de los diputados no solo el proyecto de ley sino también una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para que las cámaras puedan pronunciarse. El artículo 89.1 establece que los proyectos de ley tienen preferencia en la tramitación parlamentaria, además no existen sobre los proyectos de ley a diferencia del resto de iniciativas legislativas un trámite de toma en consideración del proyecto de ley que permitiera a las cámaras rechazar la discusión sobre el mismo. Si existe ya dentro del trámite legislativo del proyecto de ley la posibilidad de presentar enmiendas a la totalidad en relación con la mayor o menor oportunidad del proyecto de ley.

La mayoría de las leyes aprobadas por las cámaras tienen su origen en proyectos de ley del Gobierno, al que le corresponde el ejercicio de la dirección política porque el gobierno tiene el respaldo del grupo parlamentario mayoritario que le permite llevar adelante su agenda legislativa.

Otro titular de la iniciativa legislativa es el Congreso de los diputados y el Senado, cuyas iniciativas tienen el nombre de proposiciones de ley. La iniciativa legislativa le corresponde a las cámaras en su conjunto, al Congreso y al Senado, no a sus miembros ni a los grupos parlamentarios.

Existen dos trámites previos.

El primero es que la proposición de ley sea presentada por alguien, el reglamento del congreso exige que la proposición de ley la presenten al menos 15 diputados o un grupo parlamentario, el reglamento del senado exige 25 senadores o un grupo parlamentario. En segundo lugar existe un trámite denominado toma en consideración que permite al pleno de las cámaras valorar o no la tramitación legislativa de la proposición. Solo cuando se ha superado esta toma en consideración se puede decir que la cámara ha ejercido su iniciativa legislativa. Como el procedimiento legislativo comienza en el congreso de los diputados, las proposiciones de ley que tomen en consideración el senado se remiten al congreso para su tramitación (artículo 89.2).

Otro titular de la iniciativa legislativa son las asambleas de la comunidad autónoma. El artículo 87.2 establece que las asambleas de las comunidades autónomas pueden solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de ley, se trata de una propuesta no vinculante, que en caso afirmativo terminaría con que el gobierno remitiera a las cámaras un proyecto de ley. En este caso la iniciativa legislativa no sería de las comunidades autónomas sino del Gobierno. Además las asambleas de las comunidades autónomas pueden remitir a la mesa del congreso, una proposición de ley que tendrá que ser tomada en consideración por el congreso de los diputados, en ese caso la iniciativa legislativa la estaría ejerciendo el congreso de los diputados. En este último supuesto la Constitución prevé que la asamblea de la comunidad autónoma delegue en tres parlamentarios autonómicos la defensa del texto remitido para su toma en consideración.

El quinto titular de la facultad de iniciativa legislativa es el pueblo directamente a través de la llamada iniciativa legislativa popular. El artículo 87.3 remite a una ley orgánica la regulación del ejercicio y los requisitos de la iniciativa popular y esta ley orgánica es la 3/1984 sobre iniciativa popular que se ha visto modificada en el año 2006. No obstante la Constitución establece dos exigencias, una de carácter material y otra de carácter formal en relación con la iniciativa popular.

La exigencia material es que la iniciativa popular no puede aplicarse a algunas materias como las que deben ser aprobadas por ley orgánica, las materia tributarias, las de carácter internacional y las relativas a la prerrogativa de gracia, además, la ley orgánica excluye otras materias de la iniciativa legislativa como son aquellas materias cuya iniciativa esta reservada al gobierno, como es el caso del proyecto de ley de presupuestos generales del Estado.

La segunda exigencia formal que establece la constitución en consideración a la iniciativa popular es que esta iniciativa debe estar respaldada por no menos de 500000 firmas acreditadas.

Procedimiento seguido para presentar una iniciativa popular:

En primer lugar la iniciativa debe ser impulsada por una comisión promotora que presenta un texto articulado a la mesa del congreso para su admisibilidad o no. El texto debe ser admitido a trámite salvo que incumpla requisitos formales. La inadmisión del texto por la mesa del Congreso es recurrible a través de un recurso de amparo directo ante el tribunal constitucional. Admitido a trámite por la mesa del congreso la comisión promotora dispone de un plazo de 9 meses prorrogables por tres meses más para proceder a obtener las 500000 firmas. Obtenidas éstas, se produce un trámite de toma en consideración por el congreso de los diputados.

El procedimiento legislativo se encuentra regulado en la Constitución en los reglamentos de las cámaras, ésto último es consecuencia de la autonomía parlamentaria.

La tramitación legislativa comienza en el Congreso de los diputados y sigue básicamente tres fases.

Hay una fase que se produce en el pleno del Congreso y donde se produce el debate de las enmiendas a la totalidad y donde el texto legislativo puede ser rechazado o puede ser sustituido por otro texto completo alternativo. Estas enmiendas a la totalidad son presentadas por los grupos parlamentarios.

La siguiente fase es la fase de comisión, donde el proyecto legislativo, el texto o la proposición es objeto de examen en la comisión legislativa correspondiente, para ello se designa una ponencia (conjunto de miembros de la comisión), que va a elaborar un informe sobre el texto y sobre las enmiendas. Finalmente la comisión lleva a cabo una votación sobre el texto resultante llamado dictamen que es lo que se remite al pleno.

La última fase es una fase de pleno, donde el dictamen de la comisión y las enmiendas al mismo que no han sido aceptadas son discutidas, defendidas y votadas por el pleno de la cámara.

Una vez aprobado el proyecto de ley o la proposición de ley en el Congreso se remite al Senado, que dispone de un plazo de dos meses para su tramitación salvo los textos declarados urgentes donde el plazo de abrevia a 20 días.

El Senado puede hacer tres cosas: el Senado puede mostrar su conformidad con el texto aprobado y remitido por el Congreso y en este caso el texto queda finalmente aprobado, el Senado puede aprobar enmiendas al texto emitido por el Congreso y en ese caso el Congreso tendrá que aceptar o rechazar las enmiendas por mayoría simple. Las enmiendas también las aprueba el Senado por mayoría simple. En tercer lugar el Senado puede interponer un veto al texto legislativo remitido por el congreso. El veto del senado debe ser aprobado por la mayoría absoluta del pleno del Senado.

En el caso de que exista este veto del Senado el Congreso de los diputados puede hacer dos cosas: puede superar el veto del Senado mediante mayoría absoluta del Congreso o puede esperar el plazo de dos meses y superar el veto del Senado por mayoría simple. Se evidencia así en estos dos casos que el Senado no solo es una cámara de representación territorial sino que es una cámara que posibilita la doble reflexión o la doble lectura de los proyectos o proposiciones aprobados por el congreso. Esto se encuentra expuesto y regulado en el artículo 90 de la Constitución. La tramitación en el Senado es también una tramitación tanto en pleno como en comisión.

Procedimientos legislativos especiales:

Hay dos tipos de procedimientos legislativos especiales. El primero son aquellos asociados a una materia o a un tipo de normas. Éstos también se encuentran descritos en el capítulo segundo del título tercero denominado de la elaboración de las leyes, son el relativo a las leyes orgánicas, artículo 81, los relativos a los decretos legislativos, artículos 82 al 85, los relativos a la aprobación de decretos leyes, que están regulado en el artículo 86, los proyectos de reforma constitucional y de aprobación de estatuto de autonomía. También formaría parte de este procedimiento legislativo la aprobación de los tratados internacionales y de los presupuestos. Hay otros procedimientos legislativos especiales que no están asociados a ningún tipo de normas ni ninguna materia y son tres: el primero de ellos es la tramitación completa incluida la aprobación de la ley en comisión.

La Constitución prevé que los plenos de las cámaras puedan delegar en comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. En la actualidad está vigente una presunción de delegación genérica, que significa que las comisiones aprueban leyes sin una delegación expresa. No obstante el pleno de las cámaras podrá recabar en cualquier momento el debate y votación del proyecto o proposición de ley que ha sido objeto de delegación. Quedan excluidas de la aprobación por las comisiones legislativas algunas materias previstas en el artículo 75.3, la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del estado.

El segundo procedimiento legislativo especial es el procedimiento de lectura única en pleno, que significa que el proyecto o la proposición no va a pasar por comisión. Existen una única lectura del texto por el pleno de la cámara que lleva a cabo el debate y la votación del mismo. Ésta lectura única en pleno se utiliza cuando lo decide el pleno a propuesta de la mesa y se emplea para materias donde no hay controversia política y de gran sencillez al ser textos de pocos artículos. Este procedimiento está previsto en los reglamentos de las cámaras pero no en la Constitución. Por último estaría el procedimiento de urgencia que consiste en reducir a la mitad los plazos de tramitación del texto legislativo tanto en pleno como en comisión y acorta el plazo de debate en el senado para enmiendas o para veto desde los dos meses iniciales a 20 días.

La última fase del procedimiento legislativo es la sanción, promulgación y publicación de las leyes. El artículo 91 de la Constitución establece que corresponde al rey sancionar en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las cortes generales, promulgarlas y ordenar su inmediata publicación.

También señalar el artículo 62.a que corresponde al rey la sanción y la promulgación de las leyes. Estos dos actos del rey, la sanción y la promulgación de las leyes tienen que estar refrendados ex artículo 64 de la Constitución. La sanción es un acto por el cual el rey perfecciona el texto de la ley y el procedimiento legislativo. Ésta sanción real de las leyes es una reminiscencia de la etapa de la monarquía constitucional donde la soberanía se encontraba compartida entre el monarca y la nación representada en el parlamento por lo que la aprobación de las leyes por las cámaras requería contar con la aprobación del rey. En la actualidad la sanción del rey es un acto debido donde el rey carece de discrecionalidad. El rey debe sancionar en el plazo de 15 días.

La promulgación es un acto a través del cual se comprueba que la ley aprobada por el parlamento cumple todas las exigencia constitucionales. El rey únicamente se podrá negar a promulgar aquéllas leyes que hallan sido aprobadas con vicios manifiestos de procedimiento. La promulgación también implica como contenido un mandato para que la ley se cumpla y sea obedecida y también lleva aparejada la orden de publicación.

Por último estaría la publicación de las leyes que es consecuencia del principio constitucional de publicidad de las normas establecido en el artículo 9.3 que es también consecuencia del principio de seguridad jurídica y de prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Las normas se publican en el B.O.E y las leyes autonómicas también en los boletines oficiales de las Comunidades Autónomas y entran en vigor en la fecha establecida por la propia ley. El legislador puede establecer un plazo más largo para la entrada en vigor de la ley, que es lo que se denomina vacatio legis. En el caso de que la ley no establezca expresamente la entrada en vigor, el artículo 2 del código civil establece que como regla general las normas o leyes entran en vigor a los 20 días de su publicación.

Fuente:
Lecciones magistrales del profesor Antonio Troncoso Reigada