Control posterior de la constitucionalidad de los Tratados Internacionales en España

La Constitución expresa la voluntad soberana del pueblo español manifestada por el poder constituyente y un eventual conflicto no debería resolverse necesariamente en términos de jerarquía sino buscando soluciones fundadas en el principio de coherencia entre la actividad interior y exterior del Estado.

- Principio de coherencia entre la actividad interior y exterior del Estado

+ El ordenamiento internacional ofrece el mecanismo de las reservas para las situaciones e conflictos con el Derecho interno.

Recepción de los Tratados Internacionales en España (artículo 96 Constitución)

La recepción del Derecho Internacional convencional en el ordenamiento español se regula en el artículo 96.1: “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”. Y también en el artículo 1.5 del Código Civil: “Las normas jurídicas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

Las normas de los Tratados Internacionales obligan a España desde su entrada en vigor en el orden internacional en la fecha pactada por las partes. Son fuente directa y plenamente eficaces en el derecho interno una vez publicados oficialmente. Por tanto, son susceptibles de crear derechos y obligaciones directamente exigibles por los particulares e invocables ante los órganos judiciales y administrativos.

El control previo de los Tratados Internacionales

El control previo de los Tratados Internacionales es otro procedimiento de los que conoce el Tribunal Constitucional. Ya no hablamos de control de constitucionalidad de las leyes, sino que es otro procedimiento.

Los Tratados Internacionales pueden ser controlados antes de que el Tratado sea ratificado como después, bien a priori o a posteriori.

Los Tratados Internacionales pueden ser objeto tanto de un recurso como de una cuestión de inconstitucionalidad. Sería un control a posteriori que se regiría por las normas estudiadas.

El control puede ser previo a la ratificación del Estado. El Tratado comunitario de Maastricht preveía el sufragio pasivo en la elecciones municipales para los extranjeros y al existir una antinomia entre nuestra constitución y el tratado se le preguntó al Tribunal Constitucional si efectivamente existía una contradicción.

Tiene un carácter consultivo,  aún así es de difícil aceptación que el Constitucional establezca que el Tratado es contrario a la Constitución y lo ratifique. Podría ser así jurídicamente, aunque lo normal es que a renglón seguido de la entrada en vigor fuese objeto de un recurso de inconstitucionalidad.

- Legitimación

Tiene legitimación el Gobierno o una de las dos Cámaras (Congreso o Senado).

- Resolución

La resolución adopta la forma de “Declaración”.

- Efectos vinculantes

En cualquier caso, aunque el Tribunal Constitucional no viese problema para ratificar el tratado no habría problema si a posteriori fuese este objeto de los procedimientos de constitucionalidad.

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- La Justicia Constitucional

+ Introducción a los Derechos y libertades en el Derecho Constitucional

+ El Tribunal Constitucional: naturaleza, composición y competencias

+ El control de constitucionalidad de las leyes

+ Efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional: sentencias estimatorias y desestimatorias

+ El recurso de inconstitucionalidad

+ La cuestión de inconstitucionalidad

+ Conflicto en defensa de la autonomía local

+ Conflictos de competencia y Tribunal Constitucional

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Artículo redactado por Javier García de Tiedra González, basado en las lecciones magistrales del profesor de Derecho Constitucional (Universidad de Cádiz) Juan Manuel López Ulla.

Los textos y tratados internacionales en el ámbito de la educación

Es imprescindible a la hora de tratar el tema de los derechos fundamentales en el ámbito educativo analizar el tratamiento que estos derechos reciben en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en los tratados internacionales ratificados por España, no sólo atendiendo a la necesidad de entender estos derechos a nivel internacional sino también por el mandato que establece el artículo 10.2 de la Constitución española, que requiere interpretar los derechos fundamentales conforme a los aludidos textos internacionales.

El artículo 10 de la Constitución, en su apartado segundo, nos dice más concretamente que "las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España". Este artículo obedece principalmente a una necesaria interpretación de los derechos del artículo 27 de acuerdo a los tratados internacionales, disipando cualquier duda que pudiera surgir sobre algunas consecuencias de la libertad de enseñanza (más particularmente el derecho de los particulares a dirigir centros docentes y de los padres para con el tipo de educación para sus hijos).

El recurso previo de inconstitucionalidad de los Tratados Internacionales

El único proceso de control previo de normas con rango de ley actualmente regulado se deriva de la previsión del artículo 95 de la Constitución y su existencia se justifica en la peculiaridad de los Tratados Internacionales, que, además de ser derecho interno, exteriorizan compromisos con otros Estados, por lo que del incumplimiento de los mismos se pueden derivar responsabilidades para el Estado español.

- La supremacía de la Constitución y los Tratados Internacionales

La indefinición constitucional de este proceso y la parquedad de la regulación recogida en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, llevó al propio Tribunal Constitucional en el primer pronunciamiento que puso fin a un requerimiento de esta naturaleza, la Declaración de 1 de julio de 1992, a definir sus perfiles. Así aclaró que mediante la vía prevista en el artículo 95.2 la Norma fundamental atribuye al Tribunal Constitucional la doble tarea de preservar la Constitución y de garantizar, al tiempo, la seguridad y estabilidad de los compromisos a contraer por España en el orden internacional. En consecuencia, "de este modo, la Constitución ve garantizada, a través del procedimiento previsto en su Título X, su primacía, adquiriendo también el Tratado, en la parte del mismo que fue objeto de examen, una estabilidad jurídica plena, por el carácter vinculante de la Declaración del Tribunal (artículo 78.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), como corresponde al sentido de este examen preventivo" (FJ 1).

- La posibilidad de impugnar con el recurso o cuestión de constitucionalidad los Tratados cuando estos formen parte del ordenamiento interno

La supremacía de la Constitución queda en todo caso asegurada por la posibilidad de impugnar a través del recurso [artículos 27.2.c), 31 y 32 LOTC] o la cuestión (artículo 35 LOTC) la constitucionalidad de los tratados una vez que formen parte del ordenamiento interno (artículo 96.1 de la Constitución). No obstante, resulta evidente la perturbación que, para la política exterior y las relaciones internacionales del Estado, implicaría la eventual declaración de inconstitucionalidad de una norma pactada. "El riesgo de una perturbación de este género es lo que la previsión constitucional intenta evitar" (FJ 1).

- Procedimiento del recurso previo de inconstitucionalidad de los Tratados Internacionales

El procedimiento resulta relativamente simple y permite una rápida respuesta del Tribunal Constitucional.

1. Están legitimados para plantearlo el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros, el Congreso de los Diputados y el Senado, por acuerdo mayoritario de sus plenos.

2. La duda se plantea a través de un requerimiento, es decir, un escrito en el que se solicita del Tribunal un pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional. El examen que realiza el órgano de la justicia constitucional debe "ceñirse [...] al contraste entre la Constitución, en cualquiera de sus enunciados, y la estipulación o estipulaciones del Tratado que hayan sido sometidas a control previo, pues el artículo 95.1 de aquélla ha reservado en exclusiva al Gobierno y a una u otra de ambas Cámaras la facultad de formular esta duda de constitucionalidad, cuyo planteamiento y elucidación ex officio no le corresponde, por tanto, al Tribunal, el cual, al igual que en los demás procedimientos, carece de iniciativa, y está vinculado al principio constitucional de congruencia" (Declaración 1/1992, FJ 1).

3. El momento en el que debe presentarse el recurso previo no se encuentra fijado de manera taxativa, dejando un amplio margen a la decisión de los sujetos legitimados; el apartado 1.º del artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, marca el momento hábil para su planteamiento, cuando el texto del tratado estuviera ya definitivamente fijado, pero sin que el Estado hubiese prestado aún su consentimiento.

4. Una vez presentado el requerimiento, el Tribunal emplaza al solicitante y a los demás órganos constitucionales legitimados para que en el plazo de un mes manifiesten su opinión fundada sobre si existe o no la contradicción entre las estipulaciones del tratado y los preceptos de la Constitución.

5. En el mes siguiente a la presentación de las alegaciones o desde que haya expirado el plazo fijado para emitir las mismas, el Tribunal dictará una Declaración en la que concluirá si las estipulaciones del tratado son contradictorias con la Constitución, impidiendo su entrada en el ordenamiento español, si con carácter previo no se reforma su contenido o se procede a reformar la Constitución siguiendo las prescripciones del Título X, o no son contradictorias y se puede prestar con libertad el consentimiento definitivo e introducirse en el ordenamiento español conforme a los trámites previstos en los artículos 93 y 94 de la Constitución. El contenido de la Declaración, dado que el Tribunal continúa actuando como máximo intérprete de la Constitución, tiene efectos vinculantes para todos los poderes públicos y efecto de cosa juzgada material y formal.

Por último, el apartado 3.º del artículo 78 permite que en cualquier momento el Tribunal Constitucional pueda solicitar de los órganos legitimados o de otras personas físicas o jurídicas u otros órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas, cuantas aclaraciones, ampliaciones o precisiones estimen necesarias, alargando, en ese caso, el plazo de un mes previsto para emitir la Declaración por el tiempo que hubiese concedido para responder a las consultas, que no podrá exceder de treinta días.

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Fuente:
Manual de Derecho Constitucional, capítulo XV "Las competencias del Tribunal Constitucional", escrito por José María Morales Arroyo y Esperanza Gómez Corona. Páginas 378-380.

Control de constitucionalidad de los Tratados Internacionales

Una última cuestión que aborda el texto constitucional es la referente al posible control de constitucionalidad de los Tratados. La relación Tratados - Constitución está presidida por el principio de jerarquía, los tratados internacionales están subordinados a la Constitución, en cuanto expresión de la soberanía. Los Tratados Internacionales son las únicas normas con fuerza de ley que, a día de hoy, admiten tanto un control previo o preventivo (art. 95 de la Constitución) como un control posterior [art. 161.1.a) de la Constitución] de constitucionalidad.

- Control preventivo de los Tratados Internacionales

Este control es susceptible de llevarse a cabo cuando el texto del tratado está autentificado pero no ratificado, es decir, cuando aún no se ha prestado el consentimiento por parte del Estado. Es un mecanismo de consulta previsto cuando se presume que la conclusión de un Tratado requiere una previa revisión de la Constitución. En efecto, puede ocurrir que un Tratado que se vaya a firmar contenga estipulaciones contrarias a la Constitución. En este caso, su celebración exige la previa revisión constitucional (Art. 95.1 CE). Corresponde al Tribunal Constitucional declarar si existe o no esa contradicción que podrá ser demandada por el Gobierno o por cualquiera de las Cámaras. Se ha llevado a cabo en 1992, cuando hubo que proceder a ratificar el Tratado de Maastricht, ya que el Gobierno de la nación sometió sus dudas sobre la compatibilidad del Art. 8.B.1 del Tratado, que reconocía el derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales a todos los ciudadanos de la Unión, con el artículo 13.2 de la Constitución. El Tribunal Constitucional, en su Declaración 1 de julio de 1992, se pronunció estimando que el Tratado de la Unión Europea y la Constitución eran incompatibles. En consecuencia, se procedió a reformar el Art. 13.2 CE para hacer posible que los ciudadanos europeos residentes en España disfruten del derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales españolas.

Igualmente se ha llevado a cabo en 2004 cuando se ha sometido a consulta del Tribunal Constitucional la eventual necesidad de reformar la Constitución ante la firma del Tratado por el que se pretendía establecer una Constitución para Europa. En este caso el Tribunal Constitucional se ha apartado de su jurisprudencia anterior para determinar una diferencia entre el concepto de primacía y el de supremacía. En virtud del primero el Derecho europeo representado a su más alto nivel por el referido Tratado tendría primacía aplicativa sobre la Constitución pero ésta sigue teniendo una supremacía en el ordenamiento español, de manera que aquella primacía aplicativa sería la consecuencia de esta supremacía. Se trata de un encaje de bolillos no demasiado convincente, pero esa es la situación en la actualidad.

- Control a posteriori de los Tratados Internacionales

Un Tratado, válidamente celebrado y que forma parte del ordenamiento jurídico interno, puede ser controlado por el Tribunal Constitucional, bien como consecuencia de un recurso de inconstitucionalidad presentado en la forma prevista –en los tres meses posteriores a su publicación- por los sujetos legitimados para ello (Art. 162.1.a CE), bien como consecuencia del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad por un órgano judicial (Art. 163 CE). Tal posibilidad queda recogida en el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. No obstante, no cabe obviar que la declaración de inconstitucionalidad implicaría una perturbación para la política exterior y las relaciones internacionales del Estado, pues debería abrirse un procedimiento diplomático de modificación o renuncia del Tratado por parte del gobierno español.

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Fuente:
El sistema Constitucional de fuentes del Derecho. José Luis García Ruiz, Emilia Girón Reguera.

Procedimiento de elaboración de los Tratados Internacionales

La primera cuestión es la de quién posee la capacidad para adquirir esas obligaciones o compromisos internacionales que un tratado supone. Se trata de la “prestación del consentimiento del Estado” (art 94.1 de la Constitución). Es el Estado el que se obliga y compromete, porque es el Estado a quien corresponde, como competencia exclusiva, todo lo concerniente a las “relaciones internacionales” (art. 149.1.3º de la Constitución). Las Comunidades Autónomas quedan expresamente excluidas de la capacidad de celebrar tratados, con independencia de que tal vez hubiera sido deseable establecer algún tipo de representación regional a la hora de negociar tratados que afectasen a intereses específicos de una determinada Comunidad Autónoma.

- ¿Quién presta el consentimiento en nombre del Estado para con los Tratados Internacionales?

De acuerdo con el artículo 63.2 de la Constitución ha de hacerlo el Rey. Pero es éste un acto final de un proceso que comienza mucho antes y que en las fases anteriores tiene otros protagonistas como negociadores y autores de la elaboración del tratado. La intervención corresponde esencialmente al Gobierno, ya que, por un lado, al Gobierno compete dirigir la política exterior de España (Art. 97 CE) y, por otro lado, es el Presidente del Gobierno o, en su caso, los Ministros quienes deben refrendar los actos del Rey.

En resumen, la manifestación de la voluntad del Estado español, a los efectos de los Tratados Internacionales, corresponde, en la fase de negociación, al Ministro de Asuntos Exteriores o al representante designado por éste al efecto y, en la concreta fase de la conclusión del tratado, al Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno o del Ministro de Asuntos Exteriores o del ministro correspondiente. Pero en el caso de los Tratados más importantes es necesaria también la participación del poder legislativo del Estado, las Cortes Generales.

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Fuente:
El sistema Constitucional de fuentes del Derecho. José Luis García Ruiz, Emilia Girón Reguera.

El rango normativo de los Tratados Internacionales

Los Tratados Internacionales son normas por las que el Estado consiente en asumir obligaciones internacionales. La Constitución Española, en el Capítulo 3º del Título III (artículo 93 a 96 de la Constitución), se ocupa de varias cuestiones en relación a los Tratados Internacionales: el procedimiento para celebrarlos, el valor que poseen en nuestro derecho interno y su posible control.

- La importancia de la determinación del rango normativo de los Tratados

El rango normativo de los Tratados Internacionales abre el análisis de las fuentes primarias a partir de la Constitución porque en el tema de los Tratados se nos presenta la particularidad de que cualquiera que sea su rango normativo nos encontramos que, como consecuencia del principio de bilateralidad (o multilateralidad) que los informa, esto es que un Tratado Internacional es siempre resultado de la voluntad concorde de dos (o más) Estados, sus preceptos resultan inmunes a la voluntad unilateral de un Estado concreto, lo que quiere decir que los órganos estatales que crean el Derecho de ese Estado no pueden hacerlo contraviniendo el Tratado Internacional o, si lo hacen, ello no tendrá efecto sobre el Tratado en cuestión que será de aplicación preferente.

- ¿Cuándo pasa a formar parte del ordenamiento jurídico un Tratado Internacional?

El momento en que un Tratado Internacional válidamente celebrado forma parte del ordenamiento interno es cuando el mismo es publicado oficialmente a través del Boletín Oficial del Estado (BOE).

+ La publicación en el BOE, conditio sine qua non para producir eficacia interna

La publicación en este Boletín es la conditio sine qua non para producir eficacia interna. Así se establece en el artículo 96.1 de la Constitución: “Los tratados internacionales, válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.

Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del derecho internacional”.

+ La publicación, un mecanismo de incorporación automática

Se trata de un mecanismo de incorporación automática, sin necesidad de ley de adaptación. Efectuada su publicación, el Tratado internacional se convierte en fuente de nuestro ordenamiento jurídico. Se convierte en una norma jurídica interna de obligado cumplimiento. Todos los órganos del Estado vienen obligados a su cumplimiento y el juez ha de aplicarlos cuando afecten a un caso.

- Artículo 96.1 de la Constitución: fuerza pasiva frente a la Ley de los Tratados

El artículo 96.1 de la Constitución quiere decir también que los Tratados Internacionales poseen fuerza pasiva frente a la Ley, esto es, que no pueden ser modificados sin más por ésta, sino que han de serlo por los procedimientos acordes con el Derecho Internacional, incluyendo aquellos expresamente previstos en el propio tratado. Uno de estos procedimientos, la Denuncia, en tanto que decisión unilateral de un Estado de desvincularse de las obligaciones de un Tratado, ha de seguir en España, desde el punto de vista interno, el mismo procedimiento previsto en el artículo 94 de la Constitución para la aprobación del tratado en cuestión.

- Primacía sobre las fuentes del derecho interno en caso de conflicto

Los Tratados gozan de primacía sobre las fuentes del derecho interno en caso de conflicto. No obstante, únicamente los tratados contemplados en el apartado 1 del artículo 94 tienen fuerza activa frente a la ley, pero todos tienen fuerza pasiva frente a la misma. Lo que no implica que los tratados sean superiores jerárquicamente a la ley (los comprendidos en el artículo 94.1 tienen rango de ley, mientras que los tratados del artículo 94.2 no poseen fuerza activa, por lo que no pueden reformar una norma legal anterior).

En consecuencia, la resistencia del tratado frente a la ley implica una sustracción de las materias reguladas por tratados respecto de los procedimientos normativos internos ordinarios, lo que no supone otorgar a los tratados un rango jurídico superior, sino tan sólo que estas materias quedan temporalmente, por voluntad del Estado adoptada mediante un procedimiento constitucionalmente previsto -el de conclusión de tratados o acuerdos internacionales-, fuera de la competencia normativa ordinaria de los órganos internos.

- Los Tratados Internacionales y el bloque de la constitucionalidad

Los Tratados Internacionales no integran el bloque de la constitucionalidad (parámetro de constitucionalidad del resto de las normas del ordenamiento jurídico), pues el artículo 96 de la Constitución no les concede tal rango constitucional. Una ley contraria a un tratado no es nula, sino que tan sólo el Tratado Internacional prevalece sobre ella. No afecta a la constitucionalidad de la misma, se trata únicamente de un problema de selección del Derecho aplicable al caso concreto.

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Fuente:
El sistema Constitucional de fuentes del Derecho. José Luis García Ruiz, Emilia Girón Reguera.